1. 서론
1980년 세계보건기구가 두창 박멸을 선언하며 인류의 집합적인 노력으로 감염병을 종식시킬 수 있음을 증명했다. 하지만 그 이듬해 처음 보고된 후천성면역결핍증(Acquired Immune Deficiency Syndrome, AIDS)은 감염병의 위협이 끝나지 않았으며, 세계화의 흐름 속에 이러한 신종 감염병이 전세계적인 위기를 초래할 수 있음을 보여주었다. 유행 시작부터 2024년까지 약 4,230만 명이 사망한 것으로 추정되며, 이는 국제적인 공중보건 위기 상황으로 인식되어 유엔 산하에 최초로 특정 질병에 대응하기 위한 기관, 유엔 에이즈 계획(Joint United Nations Programme on HIV/AIDS)이 설립되기도 했다(Whiteside, 2016: 1-20). 나아가 질병 유행의 초기 단계부터 나타난 성소수자와 특정 인구 집단에 대한 낙인과 차별은 질병이라는 집단적 위기 속에서 사회적 대응과 그에 대한 질병의 서사가 어떻게 구성되는지를 다시 고찰할 필요가 있음을 학계에 인식시켰다(Rosenberg, 1989: 16-17).
이러한 국제적 흐름 속에서 한국도 예외는 아니었다. 오히려 1980년대 후반 아시안게임이나 올림픽과 같은 대규모 국제 행사를 앞둔 한국에서 이러한 신종 감염병은 초미의 관심사가 되었다. 1980년대 에이즈는 한국 사회에 해외에서 유입된 ‘신종 감염병’의 위험을 강렬하게 인식시키며, 신종 감염병에 대한 한국 사회의 인식과 대응을 형성시키는 과정에 중요한 역할을 수행했다(정준호, 2024: 187-189). 질병관리청의 2023년 통계에 따르면 2023년 신규 HIV 감염인은 1,005명, 누적 감염인은 19,745명, 생존 감염인은 16,467명으로 집계되고 있다(질병관리청, 2024). 그럼에도 한국에서 HIV/AIDS(이하 에이즈)1)는 잊혀진 질병으로 치부되고 있으며 한국에서 에이즈 발생이 보고된지 40년이 흘렀으나, 그에 대한 역사적 접근은 매우 제한적이다.
인류학자이자 활동가인 서보경의 선구적인 연구는 한국의 에이즈 대응을 강제 검사에 기반한 한국 성병 관리 정책 속에 맥락화 시키며, 그러한 대응 정책이 현재 HIV와 함께 살아가는 사람들에게 어떠한 영향을 미치고 있는지를 보여주었다(서보경, 2023). 한편 한국의 국가적 에이즈 대응 정책은 1987년 제정된 후천성면역결핍증예방법(이하 에이즈예방법)2)을 중심으로 하고 있다. 이 법은 한국의 질병 대응 정책의 핵심을 이루고 있다는 점 뿐 아니라, 세계적으로 에이즈 대응 법안의 첫 번째 사례로서 그 중요성을 가진다. 그와 함께 에이즈예방법에 담겨있는 “전파매개행위의 금지”, 즉 HIV 감염을 범죄하는 조항은 대표적인 인권 침해적 조항으로 비판을 받아 왔으며 2019년 헌법재판소에 해당 조항의 위헌 소송이 제소되기도 했다.3) 이에 따라 에이즈예방법의 적법성과 인권적 문제에 대한 연구가 집중적으로 진행되어 왔다(정현미, 1999; 김민중, 2013; HIV/AIDS 인권활동가네트워크, 2021).
한편 대한감염학회에서 발간한 감염병사 연구의 일환으로 한국 HIV/AIDS의 특성이 개괄적으로 소개된 바 있다(대한감염학회, 2018: 502-516). 이 연구는 1985년 한국에서 첫 감염 보고 이후의 역학적 특성과 제도적 대응을 다루고 있다. 특히 한국 정부의 대응책이 초기 격리 중심에서 항레트로바이러스제 도입 이후 예방 중심으로 재편되고, 인권 보장을 강화하는 방식으로 변화한 것으로 평가했다.4) 이러한 선행 연구들은 한국의 에이즈 발생 및 유행과 대응 방식이 어떻게 형성되어 왔는지를 보여주는 선구적인 연구라는 점에서 중요성을 가지지만, 동시에 대부분 정부에서 공식적으로 발행된 통계 및 발표 자료에 기반하고 있다는 한계가 있다.
코로나19 한국 정부의 방역 정책을 분석한 전진한은, 코로나19 유행 기간 동안 한국 정부가 환자 정의를 왜곡하여 의도적으로 확진 환자, 중환자, 사망자 통계를 축소시켰음을 지적했다(전진한, 2023: 71-72). 이러한 지적처럼 국가에서 발간하는 질병 통계는 사회적, 정치적으로 구성되며 그 자체로 분석의 대상이 될 필요가 있다. 특히 HIV/AIDS와 같이 개인 차원을 넘어 국가적 낙인을 만들어 낼 수 있는 질병이라면 그 통계는 외부적 압력에 더욱 취약하다. 질병에 대한 보고와 통계는 해당 질병에 대한 사회 내 위험성에 대한 질병 인식을 구성하고, 이렇게 형성된 인식은 그에 대한 사회적 대응을 형성한다. 그러한 측면에서 한국에서 에이즈가 처음 보고된 시점, 그리고 이후 정부에서 발표한 통계와 자료들에 대한 비판적인 재검토가 필요하다.
이 연구에서는 1980년대 한국에 에이즈가 공식적으로 알려지는 과정, 그리고 그 과정에 정부가 어떻게 통계와 자료들을 선별하여 공개했는지를 분석하고자 한다. 이렇게 선별된 자료들을 기반으로 만들어진 질병 서사가 이후 『후천성면역결핍증예방법』(이하 에이즈예방법)의 제정과 개정에 미친 영향을 파악한다. 특히 국가기록원에 소장된 1980년대 전반기 보건사회부 자료를 중심으로, 정부의 정보 통제를 통해 국내 에이즈 확산에 대한 서사가 의도적으로 구성되었음을 밝힌다. 또한 질병의 통제 수단으로서 일본의 입법 사례를 참고하여 한국의 에이즈예방법이 제정되는 과정을 파악한다. 이는 한국 사회의 국제 교류가 증가하던 지정학적 맥락 속에서 한국 사회의 감염병 인식, 또한 그에 대한 관리 대책의 인식이 변화하는 과정들이 놓여 있음을 보여줄 것이다.
2. 환자는 없다 : 항체양성자와 환자라는 이중의 서사 구조
미국에서 에이즈가 처음 보고된 것은 1981년이었다.5) 이후 에이즈는 전세계로 확산되었고, 1983년 상반기에는 한국 언론에서도 미국에 후천성면역결핍증6)이라는 “불치의 전염병”이 유행한다는 소식을 외신을 인용하여 전달했다.7) 더불어 대다수의 환자가 “동성연애자”, “마약중독자”, “아이티인”이라는 외신 보도 내용을 그대로 옮겨 실었다. 한편 보건사회부는 한국에 주둔 중인 미군을 통해 에이즈가 유입될 수 있다는 점을 염두에 두어 관련 자료를 요청하는 등 대책을 세우고자 했으나,8) 내부적으로는 한국에 “동성애남자나 약물중독자가 극소수임으로 유행가능성은 매우 희박”한 것으로 판단하고 있었다.9) 즉 주한미군을 통해 외부적인 유입이 있을 수 있으나, 토착화될 가능성은 낮게 본 것이었다. 이에 따라 정부 차원의 에이즈 예방 조치는 의료계에 환자 발견시 즉각 신고하도록 협조를 요청하고, 대한적십자사를 중심으로 감염우려자10)에 대한 혈액 채취를 금지시키는 수동적 조치에 머물렀다. 하지만 특이성이 낮은 에이즈 초기 증상을 임상 현장에서 어떻게 감별진단할 것이며, 성소수자를 헌혈시 어떻게 구분해 낼 수 있을것인지에 대한 문제는 언급되지 않았다.
한국에서 처음으로 집단적인 에이즈 검사를 시행한 주체는 한국 정부가 아닌 주한미군이었다. 주한미군은 1985년 초부터 지속적으로 미군 뿐 아니라 부대 주변 “위안부”들을 대상으로 자체적으로 에이즈 검사를 시행해 오고 있었다. 이러한 조사는 한국 정부와는 별다른 협의 없이 자체적으로 이루어지고 있었으며, 한국 정부도 미군이 자체적으로 감염자 선별 조사를 수행하고 있었던 사실은 알지 못했다.11) 실제 혈액검사는 이들의 혈액을 미국질병관리센터에 보내어 이루어졌다. 주한미군은 1985년 4월 용산, 이태원, 동두천, 평택에서 총 391명을 대상으로 검사를 수행했으며, 여기에서 효소면역시험법(이하 ELISA) 검사 상 항체양성자가 3명, 웨스턴블롯(Western Blot)12)을 이용한 재검사에서 1명이 최종 “보균자”로 확인되었다[그림 1]. 즉 주한미군의 조사 결과는 이 시점에 한국에 HIV 감염인이 적어도 1명 이상 존재했음을 의미했다. 하지만 이 사실이 한국 정부에 통보된 것은 1985년 9월 19일이었다.13)
1985년 4월 11일 보건국장을 중심으로 한 에이즈 대책을 위한 관계관 회의가 실시되었을 때까지도 주요 협의 내용이 “국내유입 예방대책”이었을만큼 한국 정부는 아직 에이즈가 유입되지 않았다는 사실에 의심을 품지 않았다.14) 보건사회부 주요 국장 및 과장들과 국립보건원, 대한의학협회 의무국장과 대한병원협회 기획실장이 참여한 이 회의에서 보건사회부는 취약 인구 집단으로 파악된 면역능력 억제 환자, 혈우병 환자, 혈액제제 사용자들에게 에이즈 항체 검사를 의무화하는 정책을 제안했지만, 대한의학협회는 비용 면에서나 사회적 여론 측면에서나 적절하지 않다며 이를 국내 최초 환자 발생 이후로 연기할 것을 제안했다. 이는 관계관 회의 시점까지 한국 정부가 에이즈 유입 사실을 인지하지 못하고 있었음을 의미했다.
이러한 인식이 급격히 변하게 된 것은 1985년 6월 28일 한국에서 처음으로 외국인 환자가 발견된 사건을 통해서였다.15) 서울 소재 대학에 교직원으로 있던 53세 미국인은 폐렴 증세로 연세의료원에 입원했다 항체검사를 통해 감염 사실이 확인되었다. 이후 그는 치료를 위해 미국으로 귀국했고, 보건사회부 당국은 접촉자 추적 조사를 통해 확인한 결과 내국인의 감염은 발견되지 않았다고 밝혔다. 특히 자체적인 검사 결과를 통해 에이즈는 외국에서 일시적으로 유입된 병원체일 뿐이며, 해당 외국인의 귀국에 따라 한국에는 더 이상 에이즈가 없다는 점을 강조했다.16)
하지만 실제는 그와 달랐다. 1985년 7월 25일 대한적십자사 중앙혈액원에서 동두천시 관내의 보건증 발급을 위해 일상적인 혈액검사를 수행하던 중 항체양성자가 발견되었다는 사실이 보건사회부에 보고되었다.17) 양성으로 밝혀진 사람은 당시 동두천에서 미용사로 일하던 여성이었다. 8월 20일, 10월 29일까지 총 세 차례에 걸친 검사에서 모두 항체 양성으로 판정되었다. 역학조사에서 에이즈와 관련된 임상 증상이 나타나지는 않았기 때문에 보건사회부는 동두천 보건소를 통해 지속적인 관찰을 할 것을 지시했다.18) 하지만 다수의 성관계 파트너를 대상으로 하는 특수업태부가 아닌 미용사가 항체양성자로 확인되었다는 점은 이미 한국에 HIV가 상당히 퍼져있을 수 있음을 의미했다. 하지만 한국 정부는 검사 대상자를 확대하는 대신, 미군 부대를 중심으로 한 성매매 여성, 혹은 성소수자를 대상으로 강압적인 검사를 수행했다.19)
또한 9월 19일, 앞서 언급한 주한미군의 기지촌 주변 성매매 여성 대상 항체 검사 결과가 보건사회부에 통보되었다. 주한미군의 항체양성자 보고, 그리고 동두천 지역 주민의 양성 확진은 보건사회부가 주장한 유입 차단이 사실상 실패했음을 의미했다. 9월 23일 보건사회부는 방역과장, 국립보건원 병독과장, 고려대 이호왕 교수로 구성된 역학조사반을 파견하여 확인된 양성자가 에이즈 임상증상을 보이고 있는지 확인하고 주변 조사를 수행하기로 했다.20) 뿐만 아니라 혈액 수급 과정에서 에이즈 항체 검사가 보건증 신청자를 대상으로 확대되며 경기도 동두천시에서 추가 항체양성자 1명이 확인되었다.21) 보건사회부 장관을 대상으로 한 역학조사 보고에서 보건사회부 차관은 “미군으로부터 전염이므로 안보상 문제 야기 우려”가 있으므로 최종 검진 결과가 나올 때까지 조치를 보류할 것을 건의했고, 장관은 “보안 철저”를 직접 지시했다.22) 그 직후 보건사회부는 각 보건소에 10월부로 미군부대 주변 특수업태부에 대한 전면적인 혈청검사 시행을 지시했다.23)
한편 10월 6일 에이즈에 감염된 주한미군이 본국으로 송환되었다는 소식도 언론에 보도되었다.24) 이러한 조치들은 한국 정부와 주한미군 사이에 방역을 위한 적절한 공조체계가 구축되어 있는 것처럼 보이게 했다. 하지만 주한미군 내에서의 발생 사실과 별개로, 주변 지역에서 특수업태부를 중심으로 항체양성자가 발견되고 있다는 사실은 대외적으로 공표되지 않았다. 심지어 일선 보건소들에게 특수업태부 혈청검사를 지시하는 보건사회부 내부 문건에서도 “지난 6.28 최초로 1명의 환자(외국인)가 발견”되었기 때문에 시행하는 것으로 이 조치의 의미를 설명하였다. 즉 질병 관리를 실질적으로 수행해야 하는 일선 보건소에는 에이즈 국내 유입 사실이 알져지지 않은 셈이었다.25) 이는 보건사회부 내에서도 에이즈 발생 사실에 대한 정보가 매우 제한적으로 전파되고 있었음을 보여준다.
이 조치에 따라 4,390명에 달하는 특수업태부를 검사하기 위해서는 당시 고가였던 항체 검사 시약 구매에 4,000만 원 이상이 소요되었다. 보건사회부는 이는 “긴급”을 요하므로 예산심의위원회 심의를 생략하고 국립보건원에 예산을 내부적으로 재배정하도록 했다. 즉 구체적인 항체양성자 발생 사항에 대해 국회에 소명하지 않고 처리할 수 있도록 한 것이었다. 또한 만약 혈청검사를 통해 환자 혹은 보균자가 발견될 경우 이를 전염병예방법 제2조 제2항에 의거하여 발견 즉시 신고와 격리가 필요한 “제1종 전염병”에 준하여 취급할 것을 지시했다.26)
경향신문은 11월 9일 동두천에서 혈청검사에서 에이즈 양성 반응을 보인 사람이 있다는 사실을 보도했다.27) 같은 날 보건사회부는 즉각 반박 보도자료를 발표했다. “환자없다”는 제목으로 발표된 이 자료에는 ELISA를 이용한 일차 검사에서는 양성을 보일 수 있으나, 이차 검사에서 음성으로 최종 확인될 수 있다며 보도를 반박했다. 특히 이 환자는 아직 에이즈의 특징적인 체중감소, 발열, 림프샘비대와 같은 증상이 없어 “환자”가 아니라는 사실을 강조했다.28) 하지만 앞서 언급한 것처럼, 이미 1985년 9월 주한미군에 의한 특수업태부 조사에서 웨스턴블롯, 즉 이차 검사까지 양성으로 확인된 사람이 있다는 사실을 보건사회부는 언급하지 않았다.
한국 정부는 지난 6월 한국 첫 환자로 보고된 미국인의 사례에서도, 간병을 담당했던 한국인이 일차 검사에서는 양성으로 나타났다 재검사에서 음성으로 최종 확인되었다는 사실도 덧붙였다. 이후 한국에는 항체양성자만 있을 뿐 환자는 없다는 수사는 한국 정부의 주된 보도 지침이 되었다.29) 동시에 검사 내용을 전달할 때 ELISA 혹은 웨스턴블롯과 같은 전문 용어를 사용해 항체 검사상 양성, 음성 여부를 발표해 의도적으로 일반 대중이 검사 결과를 이해하기 어렵게 만들었다.
한편 이러한 복잡한 이중적 수사 구조는 보건사회부 내부적으로도 균열을 나타냈다. 예를 들어, 기자회견 중 항체양성자로 밝혀진 D씨에 대한 질문이 나오자 방역 실무진은 “더 이상의 검사가 필요 없는 정상인”이라는 입장이었으나, 보 건국장은 “계속 관찰할 필요가 있다”는 상충된 의견을 냈다. 이후 급히 실무진 협의를 마친 후 더 이상의 조사는 필요 없으며 “국내에는 아직 AIDS 환자가 발생하지 않았다”는 통일된 의견을 발표했으나 이러한 보건사회부 내부의 혼란은 기자들에게 검사 결과의 신빙성에 대한 의구심을 가지게 하기 충분했다.30) 곧바로 이어진 보건사회부의 반박 보도는 D씨가 “음성으로 판명”되었다고 밝히며, “요컨대 우리나라엔 아직 AIDS 환자가 한명도 없다는 숫자풀이”라고 다시금 해명했다.31)
이처럼 한국 정부가 이미 국내에 다수의 항체양성자가 존재하며, 미군 부대를 중심으로 토착화가 이루어지고 있음을 인식하고 있었음에도 관련 정보는 통제되고 있었다. 에이즈에 대한 강력한 보도통제가 이루어졌음은 여러 기사들을 통해 간접적으로 확인된다. 『동아일보』는 보건사회부가 “AIDS는 말만 나와도 깜짝 놀라”고 있다고 지적하며, “한미관계”에 악영향을 줄 우려 때문에 보안에 철저할 수 밖에 없다는 보건사회부 관계자의 말을 전했다.32) 이처럼 정부 차원에서 “AIDS 보균, 발병, 전염에 관한 사실은 일체 외부에 발설하지 말라”는 지시가 있었다는 사실은 여러 매체를 통해 언급되었다.33)
1985년 10월 25일 열린 제5차 AIDS 예방대책회의에서 위원들은 임상증상이 나타나는 환자는 격리수용이 필요하지만, 평택에서 확인된 양성자처럼 특징적 임상증상이 없는 경우 별도의 격리는 필요치 않다고 권고했다.34) 하지만 이미 최종적으로 항체 양성이 판정된 평택의 특수업태부는 이미 안성의료원에 격리된 이후였다.35)
이처럼 1985년 하반기 한국에는 이미 상당수의 HIV 항체양성자가 존재하고 있었다. 1985년 12월 시점에서 보건사회부에서 파악하고 있었던 항체양성자는 주한미군을 포함하여 15명이었으며, 그 중에는 특수업태부에 속하지 않는 사람들도 많았다[표 1]. 예를 들어, 12월 12일에 항체 양성으로 판정된 O씨의 경우 충남 공주에 거주하는 남성으로 가내수공업에 종사하는 사람으로 해외여행 이력도 없었고 수혈을 받지도 않았으며, 특수업태부, 성소수자 등 보건사회부에서 분류한 전형적인 위험 집단에 포함되지 않는 사람이었다. 그는 두 번의 검사에서 모두 항체 양성 판정을 받았으며, 백혈구 감소와 같은 에이즈의 전형적인 증상을 보였다. 이에 방문했던 천안 순천향병원 진료 의사가 에이즈 환자임을 의심해 보건사회부에 신고하였고, 그에 따라 검사가 이루어져 확진된 사례였다.36) HIV의 잠복기를 감안하면 그가 이미 1980년대 초반에 감염되었을 가능성도 존재했다. 그럼에도 보건사회부는 대외적으로 “발생 가능성은 있으나 급격한 확산은 없을 것”이라는 낙관적인 전망을 내놓았다.37)
이처럼 1985년 전반기 항체양성자가 지속적으로 발견되었음에도, 1985년 12월 사우디아라비아 파견 노동자인 N씨가 한국의 첫 번째 에이즈 “환자”38)로 공개된 것은 그 발견의 주체가 한국 정부가 아니었으며, 환자 발견에 따라 외교 문제로 비화될 가능성이 있기 때문이었다. N씨는 1985년 11월 사우디아라비아 현지에서 동료 직원이 교통사고를 당해 헌혈을 하던 중 현지 병원에서 항체 양성 사실이 확인되었다. 현지에서 2회의 재검사에서 모두 양성 판정을 받았고, 이에 따라 사우디아라비아 정부는 한국에서 귀국 조치를 취하지 않을 경우 강제 추방조치를 하겠다고 통보해왔다.39) 역학조사 결과 그는 사우디아라비아에서 성관계 파트너가 없었으며, 대신 1983년부터 주한미군 소속 여성 및 서울 시내의 성매매 여성들과 성관계를 맺어왔음이 확인되었다. 이는 HIV 감염이 한국에서 이루어졌음을 의미했다. 결과적으로 한국발 해외 건설노동자의 주요 취업 지역이었던 사우디아라비아의 경우 1986년 1월 13일부터 모든 외국인 입국자 및 동반 가족이 공인된 기관에서 “AIDS 면역확인서”를 발급 받아 휴대해야 할 의무가 있다고 통보해왔다.40) 그 대응으로 해외개발공사는 부속의원에 검사 장비를 갖추고 해외 취업자에 대한 정기 에이즈 검사를 실시했다. 나아가 한국 정부는 사우디아라비아와 관계를 위해 한국에서 에이즈 환자가 발생했음을 인정할 수 밖에 없었다.
N씨 이전에 한국에 에이즈가 유입되었다는 사실은 분명했으나, 강력한 보도 통제를 통해 이러한 사실들은 언론에 보도되지 않았고, 심지어 의학계조차 한국에서의 발생 사실을 정확히 파악하지 못하고 있었다. 1985년 12월 11일 한국역학회는 “후천성면역결핍증(AIDS)의 사전대책을 위한 심포지움”을 개최했다. 여기에는 세브란스병원에서 사우디아라비아에서 귀국한 N씨의 사례를 발표하며, 당시 주요 역학 및 예방의학 연구자들이 에이즈의 역학적 특성과 관리대책 수립에 대해 의논했다.41) 이 중 전체 토의에는 연세대학교 예방의학교실 김일순이 좌장을 맡아 서울대학교, 순천향대학교 예방의학자들과 보건사회부 보건국장 유원하가 토론자로 참여했다. 좌장인 김일순은 먼저 “우리나라에 아직 양성자가 발견되었는지 안되었는지 불분명한 상태”이지만, “발견이 안되었다고 결정을 내린 것 같”다고 언급했다. 이는 당시 정부에서 주거 제한 정책과 같은 양성자 관리 정책만을 제시한 것에 대해 의문을 제기한 것이었는데, 이러한 정책적 대응은 유입의 원천적인 차단과는 거리가 먼 것이었으며 오히려 이미 한국에 존재하는 감염자를 관리하는 것처럼 보여졌기 때문이었다.
이러한 의문에 보건국장 유원하는 “국내에는 양성자가 없다”고 강력하게 부정했다. 여기에 서울대학교 예방의학교실 안윤옥이 JAMA의 연구를 언급하며 한국의 성매매와 관련이 있다는 사실이 나왔음을 지적했다. 이에 유원하는 미국인 환자가 첫 사례이며, 주한미군에서 귀국 조치된 환자가 있으나 모두 외국인임을 강조했다. 이어 그는 마무리 발언으로 “관심을 가지고 추적하고 있는데도 불구하고 항체양성자조차 없다는 사실은 우리 국민에게 복”이라고 강조하며, “많이 발생한다 하더라도 몇 명밖에 발생하지 않을 것”이라고 발언했다(김일순 외, 1985: 187-191).
이러한 은폐의 구조는 최상위 정책결정자까지 거슬러 올라갔다. 1985년 12월 23일 보건사회부의 업무보고 중 전두환 대통령은 에이즈 관리대책에 특별히 신경 쓸 것을 지시했다.42) 지시사항은 크게 네 가지로 나뉘었는데 첫 번째는 검사 방법 고도화를 통해 사전 준비 태새를 확립할 것, 두 번째는 취약 대상인 기지촌 위안부나 콜걸 등을 대상으로 “극비리”에 성병 검사를 실시할 것, 세 번째는 “동성연애자의 현황을 조용히 파악”하는 동시에 외국의 사례를 참고하여 “동성연애를 금지하는 입법조치”를 연구할 것, 네 번째는 언론에서 에이즈 문제를 다루게 되면 한국인이 “부도덕한 국민”이라는 인상을 줄 수 있으므로 과대 취급되지 않도록 보도 지침을 내릴 것이 포함되었다. 대통령으로부터의 이러한 지시에 따라 보건사회부의 에이즈 대응 정책은 우선 검사라는 기술적 대응을 중심으로, 취약 집단을 색출하여 관리하는 방식으로 규정지어졌다. 지시사항에 따른 보건사회부의 1986년 에이즈 대응 계획은 검사 역량 보강을 위한 해외 연수와 함께 “AIDS 취약대상자”인 특수업태부 약 11,000명을 강제 검사하고, “동성연애자의 현황”을 파악하는 것을 우선 과제로 삼았다.43)
1986년 아시안게임과 1988년 올림픽을 앞두고 있는 상황에서 더 이상 항체양성자 발생 사실을 숨길 수 없었던 한국 정부는 이것이 매우 특수한 집단에만 발생하고 있으며 추가적인 확산 가능성이 없다는 점을 강조하고자 했다. 특히 국제경기를 앞두고 북한 측에서 남한에 에이즈 환자가 창궐하고 있다는 기사를 배포하여 외신에까지 보도되자, 남한 정부는 에이즈 문제에 대해 보다 적극적으로 대응할 필요가 있었다.44) 1985년 12월 23일 대학병원 의학자들을 포함하여 개최된 AIDS 예방대책 회의 중 보건사회부는 배포한 자료에서 현재까지 내국인 환자 발생 현황은 없으며, 외국인 4명(민간인 1명, 군인 3명)만 발생했음을 강조했다. 또한 항체양성자 역시 발견 4명 중 위안부 1명, 미용사 1명, 혈액투석환자 2명으로 그 규모와 범위를 대폭 축소했다. 즉 지역적으로는 동두천과 같은 기지촌, 인구집단 차원에서는 혈액투석환자와 같은 집단에서만 나타난다는 점을 강조한 것이었다.45) 결과적으로 왜곡된 자료를 기반으로 진행된 회의는 혈액제제에 대한 검사, 주한미군의 협조, “취약계층”에 대한 검사 확대와 같은 종전의 방향을 그대로 따르게 되었고, 회의 대부분은 검사 방법의 기술적 측면에 대한 논의로 진행되었다.46)
1986년에 접어들며 이러한 검사는 더욱 강압적인 방식으로 시행되었으며, 정부의 지침에 따라 취약집단에 더욱 집중적으로 시행되었다. 1986년 1월 각 시도에 하달된 AIDS 항체검사 대책은 AIDS “위험집단”인 특수업태부, 동성연애자, 마약사용자, 혈우병환자에 대해 “일제히 실시”하되, 이들 대상자가 “노출”되지 않아 어려움을 겪을 때는 “경찰관서” 등 관계부서의 협조를 받아 시행할 것을 지시했다. 또한 항체양성으로 확인된 이들에 대해 관할 보건소장은 3개월마다 채혈하여 재검사를 시행하고, 보건교육을 시행하고 헌혈을 금지시키며 “비정상적인 성생활”을 금지시킬 것을 지시했다.47)
3. 사회정화와 공중도덕 : 에이즈예방법의 제정 논의
미육군 복무 중이던 R은 군복무 중 절도행위로 구속되어 취조를 받던 중 에이즈 의증 환자로 확인되었다. 이 사실을 알게 된 그는 미국에서 탈영하여 한국행 팀스피리트 훈련용 비행기에 밀항해 한국에 입국했다. 이후 재차 절도로 미군에게 구속되기 이전까지 한국에서 여러 여성들과 성관계를 맺었다. 그는 미국으로 송환되었지만, 접촉한 여성들은 모두 혈청검사가 음성으로 확인되는 시점까지 성병진료소에 “보호 조치” 당해야했다.48) 하지만 이러한 소식은 미군과 접촉한 여성들이 동두천시 성병관리소에 격리 수용되었다는 짧은 기사로 보도되었을 뿐이었고,49) 이후 격리 수용된 요성들이 음성으로 판정되었다는 사실만이 단신으로 처리되었다.50) 『조선일보』만이 에이즈에 대해 미군과 한국 정부가 지나친 “보안”정책을 펼치고 있는 것에 보건사회부 내부 실무자들도 대국민 예방 효과를 반감시킬 것이라는 불만을 표하고 있다고 언급했다.51) 여기서는 보건국장 유원하가 미군병사의 보균 사실이 밝혀지면 “한미 간의 우호관계에 지장”을 줄 수 있는 국가 안보의 문제라고 언급했다는 사실은 인용하며, 관계자들이 “모른다”로 일관하고 있다는 점에 불만을 표시했다.
1986년 4월 기준으로 보건사회부에서 파악한 주한미군 항체양성자는 총 9명이었으나, 확인된 환자들은 곧바로 본국으로 송환되어 이들의 접촉자를 한국 정부가 파악할 수 있는 방법이 없었다. 한국 정부의 역학조사는 미군에서 자체적으로 조사하여 통보된 결과를 바탕으로 접촉자를 추적할 수밖에 없었으며, 그나마도 영어로 남겨진 이름이나 가명을 통해 추적하는 과정에서 실제 접촉한 사람을 확인하지 못하는 경우도 많았다.52)
한편 실제 에이즈 전파 사실을 축소하려는 시도는 계속되었다. 보건사회부 내부적으로는 1986년 4월 기점으로 재검사에서 음성으로 판정된 사람을 포함하여 국내 항체양성자가 15명일 것으로 보고 있었으나, 각 시도에 배포된 자료에서는 지금까지 “색출”된 양성자가 1986년 6월 기준으로 3명에 불과한 것으로 알려졌다. 또한 이들의 직업 역시 공개적으로 알려진 사우디아라비아 파견 노동자를 제외하면 “미군 위안부”와 “웨이츄레스”로 특정되었다.53) 나아가 이 시기부터 생산된 통계들은 그 이전 주한미군을 통해 확인된 항체양성자에 대한 정보를 지우고, 한국 정부에서 1986년부터 특수업태부 11,000명을 대상으로 시행한 조사 결과에서 파악된 항체양성자만을 싣기 시작했다.54) 1986년 하반기에는 한국해외 개발공사에서 해외 취업자를 대상으로 의무적으로 시행하기 시작한 에이즈 항체 검사에서 두 명의 남성 항체양성자가 확인되었다.55)
검사 대상의 확대와 함께 특수업태부와 같은 주한미군을 중심으로 한 특정 집단 내의 감염으로 한정 지을 수 없다는 사실이 1986년 말에 접어들며 점차 분명해졌다. 한편 1986년 10월 31일 대한미생물학회에서 연세대학교 미생물학과 이원영이 국내 거주자에게서 에이즈 원인 바이러스를 검출했다고 밝히며, 이미 국내에 토착화되었을 것이라 주장했다. 그의 연구는 동성애 경험이 있는 20대 남성 5명을 대상으로 했는데, 이 중 두 명에서 바이러스를 검출했다고 주장했다. 보건사회부는 이원영에게 관련 연구를 보건 당국과 먼저 협의하지 않고 학술대회를 통해 발표한 사실에 강한 유감을 표시했으나, 이 연구 결과는 언론에서도 대대적으로 보도되었다.56) 이후 연말에는 AIDS 바이러스를 생성하는 세포배양에 성공했다는 기여로 과학기자클럽에서 수여하는 과학상까지 받게 되며 한국이 에이즈에서 자유로운 지역이 아니라는 인식이 대중에게도 퍼져나가기 시작했다.57) 한편 1987년 2월에는 케냐에서 항체 검사 양성으로 확인된 한국인 사업가가 귀국 후 사망한 사실이 보도되었다.58) 이후 후속 검사를 통해 항체 양성이 확실하다는 사실이 밝혀졌지만, 한국 정부는 체중이 1개월 내에 10%가 줄어야 하는 등 에이즈의 전형적인 증상과는 차이가 있기 때문에 “환자로 발전할 수 있는 전단계”에 사망했다고 주장했다. 이에 따라 정부는 그가 에이즈에 의해 사망한 “환자”로 분류하지 않고 항체양성자로만 세계보건기구에 보고했고, 그에 따라 한국은 “AIDS 전무지대”로 남을 수 있게 되었다.59)
하지만 이러한 한국 정부의 대응들에도 불구하고 항체양성 뿐만 아니라 환자, 그리고 실질적으로 에이즈로 인한 사망자도 국경 내에서 발생하면서 한국에 에이즈가 존재하고 있다는 사실은 더 이상 은폐될 수 없게 되었다. 이후 한국 정부가 채택한 전략은 보다 강도 높은 통제를 법으로 구조화하는 것이었다. 1987년 2월 17일 전두환 대통령은 보건사회부 업무계획 보고에서 “국내에도 이미 후천성면역결핍증 보균자가 나타난 만큼 법이나 제도적 보완책을 강구”하여 “환자가 발생하는 일이 없도록” 대비할 것을 지시했다.60) 이미 2월 24일 전염병예방법에 의거하여 제2종 지정전염병으로 지정되어 있었으나,61) 이 지시에 따라 에이즈 관리에 대한 별도의 법률 제정이 급속도로 추진되었다.
에이즈예방법의 입법 추진은 대통령을 중심으로 한 정책결정자들의 강력한 지지를 받고 있었다. 1987년 1월 박종철 고문치사 사건 등으로 정국이 불안정한 중에도, 국무회의 결정에 따른 1987년 입법 추진 계획에는 에이즈예방법이 포함되었다.62) 당해에 총 35개의 법안 중 보건사회부에서는 4개의 법안을 입법할 계획이었는데, 그 중 에이즈예방법이 포함된 것이었다.63) 뿐만 아니라 신년 연설이나 각 부처 지시사항 가운데에 전두환 대통령은 에이즈예방법을 추진할 것을 반복해서 주문했다.
보건사회부 보건국 방역과를 중심으로 에이즈예방법 입법을 추진 중이라는 사실이 공개된 것은 3월 2일이었지만,64) 이미 이 시점에서 해외 법률에 대한 검토가 상당 부분 이루어지고 입법 요지에 대한 주요 골자가 갖춰진 것으로 보아, 2월 17일 대통령 업무보고 직후부터 법제화 논의가 내부적으로 이루어졌던 것으로 보인다.65) 특히 한국 정부가 처벌을 중심으로 한 에이즈예방법을 구축하게 한 과정에, 같은 시기 입안을 추진한 일본의 사례가 많은 영향을 미쳤다.
일본에서 에이즈에 대한 대중적 논의가 확산되기 시작한 것은 1987년 1월 중순이었다. 1월 18일 고베 지역의 성매매 여성이 에이즈로 사망했으며, 사망하기 전까지 수년간 보균자로서 성매매에 종사해 왔다는 사실이 보도되었다. 이에 따라 에이즈가 미국이나 서구의 이국적 질병이 아니라 일본 사회에 장기간 전파되어 왔을 수 있다는 공포감이 퍼져나갔다. 이에 따라 당시 나카소네 야스히로 총리는 후생성에게 즉각 에이즈 예방에 관한 법률을 입안할 것을 지시했다(Waterson, 2013: 134).66) 1987년 2월 19일, 당시 후생성에서 작성 중이던 법률 초안이 언론에 유출되었다. 당시 초안에는 에이즈 환자나 보균자가 안전하지 않은 성관계를 행하거나 혈액을 헌혈할 경우 최대 6개월의 징역이나 30만 엔 이하의 벌금에 처한다는 내용이 담겨 있었다(Feldman & Yonemoto, 1992: 345-346). 언론에 초안이 유출된 것은 의도적인 것이었는데, 입법에 따른 대중의 반응을 미리 확인하기 위한 의도였다. 강제검사나 전파자 처벌과 같은 인권 침해적 요소에 대한 반발이 진보적 의사들과 법조인, 시민사회단체들에 의해 제기되자 후생성은 법안을 전면 재검토할 것을 발표했다. 일본변호사연합회는 단속 중심의 보건정책은 감염인들이 검사를 회피하도록 하여 실태파악조차 힘들게 만들 것이며 지금의 “에이즈 법안으로 에이즈 예방을 기대할 수 없다”고 강력하게 비판했다(真泉, 1990: 305-308). 3주 후 개정된 법안에서 전파매개금지와 처벌 조항은 사라졌으나 강제검사 및 처벌과 같은 조항들은 그대로 남아 있어 관련 단체들은 다시 반발했다. 1987년 3월 31일 법안이 의회에 제출되었으나, 에이즈에 대한 대중적인 공포는 이미 사그러들었고, 시급하지 않은 법안을 무리하게 추진하다 입을 정치적 반향을 우려하여 일본 국회에서 이 법안은 1990년까지 논의되지 않은 채 계류되었다(大浜方榮, 1988: 113-114).
보건사회부 방역과장 오대규는 법안 제정 이전 에이즈 관련 해외 입법 사례 조사 내역을 종합했다.67) 미국, 영국, 스위스, 프랑스, 독일, 캐나다, 일본의 사례 검토 결과, 대부분의 국가들은 에이즈 관리에 대한 별도의 입법 없이 기존의 전염병 관리 정책의 범위 내에서 정하거나, 혈액 관리 차원의 별도 정책이 수립되었을 뿐이었다. 다만 별도의 입법을 추진하고 있던 유일한 사례는 일본이었는데, 앞서 언급했다시피 1987년 2월 에이즈 예방에 관한 법률을 입법 예고하고 있었다. 여기서 보건사회부가 일본 입법 사례의 핵심적인 요소로 파악했던 것은 첫째, 환자나 항체양성자에 대한 신고를 법적의무사항으로 규정하는 것, 환자에 대한 강제 건강진단 시행, 비밀 누설에 관한 처벌, 그리고 “감염의 방지를 하지 않고 성적 접촉을 한 자에 대하여 처벌”을 할 수 있다는 전파매개행위 금지 조항이었다.68)
1987년 2월 보건사회부에서 가장 먼저 작성한 에이즈예방법의 초안은 그 목적에 “공중도덕함양 및 국민보건향상”으로 삼고 있었다. 이는 정부에서 에이즈라는 질병을 초기부터 도덕적 문제로 규정하려 했음을 드러냈다.69) 당시 사회질서 유지를 위해 시행되었던 사회정화운동은 공중도덕 준수에 기반한 질서와 청결을 문명화의 척도로 간주했다(박해남, 2019: 344). 특히 국제사회에서 인정받을만한 문화적인 습속을 배양하는 것이 도시화와 산업화 속의 사회문제들을 해결할 방안이라 생각했다. 이에 따라 지속적으로 낙인과 격리의 대상이 된 이들을 만들어냈다. 그러한 측면에서 에이즈의 유입은 부도덕하며 선진화되지 못한 사회를 드러내는 것으로 여겨졌으며, 올림픽을 앞두고 사회를 오염시키는 오염원, 혹은 감염원들을 배제시키는 장치가 필요했다. 사회정화운동의 대상으로 에이즈가 포섭된 것은 보건사회부 에이즈 대책위원회에 사회정화운동을 이념적으로 뒷받침하는 핵심 정부출연연구소인 현대사회연구소와 같은 기관들이 포진한 것에서도 드러났다.70)
이러한 근거들을 바탕으로 보건사회부는 입법추진계획에서 입법 요지를 국가를 중심으로 한 관리주체의 기능과 의무, 예방주의에 관한 국민의 의무, 환자 및 항체양성자의 조기 발견을 위한 의료기관 및 의료인의 신고절차 및 의무, 대책위원회 및 전문분과위원회 구성, 역학조사 및 예방치료 연구로 내세웠다. 이와 함께 입법 요지의 상당 부분은 처벌과 관련된 부분으로 채워졌는데, 보건당국의 지시에 따르지 않는 자에 대한 처벌, 환자 및 항체양성자의 인권 및 지하화 혹은 은둔에 영향을 주는 비밀누설 금지, 그리고 “전염원 전파매개자에 대한 처벌”이 포함되었다.71)
의무 부분에서는 신고자를 의료인 뿐 아니라 가족으로 확장시켰다. 강제검사 대상은 환자와 밀접접촉을 한 사람들 뿐 아니라, “여장남성 및 동성연애자”와 같은 매우 구체적인 대상들이 지정되었다.72) 한편 전파매개행위73)는 “감염우려자의 행위”라는 명칭으로 타인에게 감염시킬 수 있는 내용을 알면서도 “위험행위”를 하면 안된다고 명시하였으나, 그에 대한 처벌은 없었다.74) 벌칙 대상은 신고 의무를 준수하지 않았거나 환자에 대한 비밀을 누설한 경우에만 부여되었다. 이처럼 보건사회부의 최초 시안은 관리 대상을 구체적으로 명시하여 강제검사를 통해 집중적으로 관리하는 접근 방법을 택하고 있었다.
하지만 내부 검토를 거치며 나타난 두드러진 변화는 강제검사 대상자에 대한 구체적인 규정이 사라지고 이를 대통령령으로 정하는 것으로 변경되었다는 점이다. 특수업태부나 성소수자처럼 국가에서 명확하게 규정할 수 없는 집단을 ‘예외적’으로 규율하기 위해, 이를 법률에 명시하는 대신 정부가 국회의 비준 없이 자의적으로 규정할 수 있는 법규명령이나 행정규칙을 동원한 것이었다(박정미, 2015: 27-28). 또한 법률의 목적에서 공중도덕이라는 표현은 삭제되었으나, 전파매개행위에 대해 200만원 이하의 벌금, 2년 이하의 징역을 처벌 조항으로 추가하는 등 환자에 대한 보다 강력한 처벌을 바탕으로 질병을 관리하는 방향이 설정되었다.75) 입법 추진은 3월 중 초안을 완료하여 4월 15일까지 관계부처 협의를 완료하고 5월 중 국회에 제출하여 7월 임시국회의 승인을 받아 1987년 하반기부터 시행한다는 계획이었다.76)
전파자 처벌과 같은 인권 침해적 요소가 포함되었다는 것은 당시 보건사회부도 인식하고 있었던 것으로 보인다. 입법에 따른 예상 문제점을 항체양성자 및 “의심집단(접대부)”의 민원, 그리고 올림픽을 앞두고 “세계적 이목 집중에 따른 역작용”을 염두에 두고 “입법 취지의 정확한 이해”를 촉구할 필요가 있다고 언급했다.77) 특히 당시 형제복지원 사건78) 등 사회적 약자에 대한 국가 폭력 문제의 사회적 인식이 높아지면서 정부 내외부로부터 문제가 제기되었다. 에이즈예방법 시안에는 격리치료(이후 보호조치) 조항으로 보건사회부 장관이나 시도지사가 감염자에 대한 보호시설 내 격리보호 및 치료를 명할 수 있었다. 또한 전파매개행위자에 대해서도 벌칙으로서 “환자의 경우에는 보건사회부 장관이 지정한 전문진료기관에서 1년 이하의 치료 감호조치를 할 수 있다”고 규정했다.79)
국내 언론의 에이즈 관리 정책에 대한 태도 변화도 주목할 필요가 있다. 에이즈예방법 제정을 추진하겠다는 보건사회부 발표 직후, 『동아일보』는 사설에서 에이즈 관리를 위한 특별법의 제정에는 찬성하지만 내국인 항체양성자 관리에 대한 “인권 침해” 우려를 제기했다.80) 특히 이 사설에서는 형제복지원이나 성지원사건 등 국가 폭력에 의한 강제 수용 문제를 직접적으로 언급하며, 법안에 포함될 것으로 예상되는 강제 격리수용이나 특정 집단의 취업 제한, 전파 처벌이 내포하고 있는 문제들을 지적했다. 4일 뒤 매일경제는 사설을 통해 “민주화”는 이제 하나의 구호 정도로 전락했으니, 이제부터 “떠들어야 할 일”은 에이즈 문제라고 반박하며 외국인 접객업소에 대한 “부단한 감시와 지도”가 필요하다고 반박했다.81)
초기 에이즈예방법 제정 과정에서 핵심적인 역할을 수행했던 것은 에이즈 대책위원회였다. 3월 10일 보건사회부 장관을 포함한 주요 정부 관계자와 대한의학협회장, 병원협회장, 국립의료원장 등 주요 의료계 인사를 포함한 대책위원회가 법안 검토를 위해 열렸다.82) 핵심 논의 사항은 입법 예정인 에이즈예방법이었는데, 이들은 모두 필요시 강제적 건강진단을 실시하고 지속적으로 검사 대상자를 확대해야 한다는 단속 중심의 정책에 동의했다. 특히 1987년 하반기부터는 “동성연애자, 마약사용자, 여장남자(게이), 혈액제제 사용자, 외국인 대상 콜걸” 등 성병관리 대상자에 해당하는 5개 대도시 7만 명에 대한 조사를 시행할 것에 합의했다.83)
일본의 입법 추진 상황을 주시하고 있던 보건사회부는 3월 19일 개정된 일본의 법률 초안을 입수했다. 이 과정에서 초안과 상당한 변화가 있으며 핵심적으로 전파매개행위를 금지하고 처벌하는 조항이 사라졌다는 사실을 확인했다.84) 이러한 정보는 당시 정책결정자들에게도 공유되었던 것으로 보인다. 3월 26일 법제처 업무보고 후 이루어진 대통령 지시가 이를 보여준다. 그는 에이즈 문제를 크게 경계해야 한다고 지적하며 “선진국의 입법을 참고할 것도 없이 그 예방을 위해 엄하게 다스리는 입법조치를 서둘러야 한다”고 말했다.85) 즉 강제적 조치들을 상당부분 제거한 일본의 입법 사례를 참고하지 말고, 한국에서 작성한 원안 그대로 추진할 것을 요구한 것이었다. 일본과 마찬가지로 한국 보건사회부 역시 입법에 따른 부작용을 선제적으로 파악하기 위해 당시 만들어졌던 에이즈예방법 시안에 대한 보도자료를 3월 20일 배포했다.86) 보도자료는 에이즈예방법의 취지나 목적에 대한 설명 없이 가장 첫 문단을 전파매개행위에 대해 2백만 원 이하의 벌금 또는 2년 이하의 징역에 처하도록 규정할 것을 검토 중이라는 사실을 밝히며 시작했다.
보건사회부 내부 검토 과정을 거쳐 1987년 5월 2일부로 입법이 예고되었고,87) 4월 29일부터는 관계기관 의견 조회가 시작되었다.88) 에이즈예방법 시안에 나타나듯 한국 정부는 국내 에이즈 발생이 주한미군을 대상으로 하는 성노동자나 특수업태부와 같이 특수한 집단에서 일어나는 일로서 외래적인 것임을 강조하고자 했다. 이를 위해 특별히 강조되었던 부분이 외국인에 대한 출입국 제한 조치였다. 관계 기관에 회람한 입법 목적에서도 “일반국민”을 보호하기 위해 “감염자”와 “외국인 출입국 제한”이 필요하다고 명시했다.89) 한국 정부는 주한미군이 한국에 에이즈가 전파되는 주요한 경로임을 인지하고 있었으나, 이에 대한 통제권을 가지지 못했다. 한편으로는 이를 통해 국내에 에이즈 전파가 이미 시작되었음을 인정할 수도 없었다. 결과적으로 한국 내 에이즈 유입의 경로는 외국인이라는 외래적 요인, 혹은 특수업태부나 동성애자와 같은 부도덕한 인구 집단이라는 요인을 지목하게 되었다.
보건사회부는 법무부를 포함한 관계부처 의견을 종합하여 1987년 6월 2일 수정 시안을 다시 회람했다.90) 지난 5월에는 의견 없음으로 회신했던 외교부에서 강력하게 입법에 반대했다. 외국인 입국심사 조항을 삭제해야 한다는 주장이었다. 현재 대다수 선진국들이 비자 신청시 음성 확인서를 요구하고 있지 않으며, “중소국가인 아국이 선도적”으로 규제를 취하는 것은 향후 외교 문제가 될 수 있다는 의견이었다.91)
이처럼 종전에는 드러나지 않았던 부처간의 갈등이 6월을 전후로 표출되기 시작한 것은 한국 내부의 정치적 변화 때문이기도 했다. 에이즈예방법의 최종 입법 과정, 그리고 세부적인 추진 정책들이 결정되고 있던 1987년 하반기는 6월 항쟁과 같은 한국 사회의 정치적 격동으로 인해 보건사회부의 의사결정 체계가 정상적으로 작동하지 못하고 있었다. 이를 단적으로 보여주는 사례가 세계보건장관회의 참석 여부의 문제였다. 1987년 9월 4일 영국 보건부는 1988년 1월 26일부터 세계보건기구 주최 AIDS에 관한 세계 보건장관회의를 개최할 것이며 한국 대표자도 참석해 줄 것을 요청했다.92) 하지만 회의 개최가 바로 앞으로 다가온 1988년 1월 4일까지 보건부에서 아무런 회신을 받지 못하자, 외무부는 영국 측이 북한의 참석 가능성까지 언급하며 한국 정부의 참여를 촉구하고 있다고 전했다. 나아가 “한국이 국내 정치적인 이유”로 회의에 불참할 경우 바람직하지 못한 인상을 줄 우려가 있으며, 한국 정부가 지속적으로 요청해 온 국가 간 여행자에 의한 전파대책 수립의 필요성을 관철시키지 못할 수 있다는 우려를 언급했다.93) 결국 이해원 보건사회부 장관이 참석하여 “AIDS의 국내침입을 봉쇄하여야하는 중요한 과제”를 강조하는 발언으로 마무리 되었으나, 이러한 보건사회부 내부의 혼란은 1987년 하반기 정부 부처 내부에서도 의사결정 구조가 정상적으로 작동하지 못하고 있었음을 의미했다.94)
4. 외래 전염병 : 에이즈예방법 제정, 개정과 그 결과
1987년 7월 21일 시드니에서 열린 세계보건기구 주최 에이즈에 관한 장관급 국제회의에 참석한 보건사회부 장관 이해원은 세계보건기구가 “강력하게 해외여행자에 대한 규제”가 이루어질 수 있도록 제도적 보완을 해줄 것을 요청했다.95) 세계보건구기나 역학자들은 해외여행 규제가 에이즈의 국제적 확산을 차단하는 데에 큰 영향을 미치지 못할 것이라 전망했지만, 올림픽과 같은 대규모 국제 행사를 앞둔 한국 정부는 보다 강력한 국경 통제를 행사하기를 원하고 있었다. 특히 한국 정부는 이해원 장관이 회의에서 “AIDS 환자가 발생하지 않고 있는 나라”는 이미 환자가 발생한 국가로부터 “원천적으로 보호 받을 수 있도록”해야 한다는 점을 강력히 주장하도록 지시했다.96)
하지만 한국 정부의 요구 사항은 회의 기간 중에 강력한 국외의 반발을 마주해야 했다. 7월 16일 시드니모닝해럴드(Sydney Morning Herald)는 한국 보건사회부 장관이 서울올림픽 관광객들이 한국 입국시 비감염 증명서를 소지하도록 할 것이며, 이번 회의에서 외국 정부들에게 이 조치에 대한 지지를 얻기 위해 회의에 참석 하는 것이라 보도했다.97) 호주 내 언론들이 이에 대한 비판적인 기사들을 연이어 게재하자 이해원 장관은 회의 발언 중 강력한 국경 통제를 강조하는 대신, 한국 정부는 “여행자들에게 HIV 음성증명서를 요구하거나 강제검사를 할 계획을 가지고 있지 않”다는 해명으로 발언은 마무리 해야 했다.98)
외교부의 반대로 1987년 8월 보건사회부는 외국인 출입국 제한 조항을 전부 삭제하여 법안을 재회람했다.99) 외국인 출입국 제한 조항이 사라지면서 에이즈예방법을 통해 에이즈가 외래적인 것임을 강조하려는 정부의 시도는 실패했다. 그에 대한 대응으로 수정된 법안은 예외적인 존재로 규정된 전파매개자들의 처벌을 강화했다. 1987년 8월 경제장관회의를 통해 수정된 에이즈예방법은 전파매개행위 금지 규정을 위반하여 감염을 초래한 자에게는 7년 이하의 징역, 단순 전파매개행위만 행한 자에게는 3년 이하의 징역을 부과했다.100)
하지만 6월항쟁을 통한 한국 사회의 민주화와 그와 함께 등장한 시민사회의 목소리도 나타나기 시작했다. 종전에는 아무런 의견을 제시하지 않거나 직역의 이익에 따른 의견을 제시했던 전문가 단체들이 에이즈예방법의 인권문제에 대해 목소리를 내기 시작한 것이었다.101) 이전까지 에이즈예방법 제정 과정에 별 다른 이견을 내놓지 않았던 대한의학협회는, 1987년 9월 8일 보건사회부장관에게 “환자의 인권보호적 차원”에서 법안의 수정을 요구하는 의견서를 제출했다.102) 대한의학협회는 항체양성자를 포함한 감염자를 강제격리조치 할 수 있다는 조항은 “인권 및 의료윤리” 차원에서도 잘못되었을 뿐만 아니라, 실질적인 환자 치료 및 질병의 예방에도 도움이 되지 않는다는 사실을 분명히 했다. 또한 유사한 법안을 추진 중인 일본에서도 강제격리는 논외가 되고 있으며, 환자의 인권존중을 우선하는 것이 세계적인 추세라고 강조했다. 즉 “지나친 격리와 강제”가 감염자의 “지하잠입을 조장”한다고 경고했다. 1987년 10월 말 대한변호사협회 역시 에이즈예방법이 인권 측면에서 부당하며, 다른 결핵 예방법 등에 비해 환자 수가 적은 에이즈에 대한 제한적인 특별 입법을 해야 할 필요가 없다는 반대 성명을 국회 및 관계기관에 제출했다.103)
한편 1987년 하반기에 들어 정치적 혼란이 가중되고, 정부의 보도 통제가 약화되며 국내의 에이즈 문제가 점차 가시화되기 시작했다. 1987년 9월에는 처음으로 외국인과의 접촉이 없는 상태에서 국내 감염이 일어났다는 사실이 보도되었다.104) 또한 1987년 10월에는 미국에서 생산된 혈우병 치료제 주사를 맞은 9세 아동이 감염되었다는 사실도 드러났다.105) 이러한 배경에서 1987년 9월 28일 보건사회부에 의해 정식으로 국회에 에이즈예방법이 상정되었다. 보건사회위원회 심사에서는 에이즈예방법의 입법 취지에는 동의했으나, 당시 형제복지원 사건 등으로 문제가 되었던 강제격리 조치를 보완할 것을 지적했다. 특히 전문적인 에이즈 담당 의료기관이나 의료인력이 부족하고, 한편으로는 에이즈의 발병과 진행에 대한 임상적 자료가 부족하고 그에 대한 치료 대책이 명확하지 않은 상황에서 강제적인 무기한의 격리가 시행될 수 있다는 점이 문제가 되었다.106) 이와 같은 인권침해 소지에 대해 보건사회부 장관은 “소수의 감염자에 비하여 절대다수의 국민건강 보호”를 위해서는 불가피한 조치이며, 대통령령을 통해 구체적인 시행 방침을 정해 침해 소지가 없도록 조치하겠다고 답했다. 이는 이미 법안 상정 이전에 보건사회부 차원에서 마련해 둔 예상 질의에 포함된 것이었다. 보건사회부는 예상질의 답변 자료에서 이러한 인권침해 문제에 대해 정기검진 대상자는 “외항선원과 해외귀국근로자”로 특수 집단에 한정되며, 격리조치는 “감염자 중 전파매개행위를 할 우려가 있는 직업”에만 해당된다고 제한할 것을 제안했다.107) 이처럼 입법 과정에서도 에이즈의 문제는 특수한 우려 집단, 특히 해외에서 돌아오는 사람들을 중심으로 다루어졌다. 이후 에이즈예방법안은 별 다른 이견 없이 1987년 10월 30일 국회 본회의를 통과했다.108)
한국의 에이즈 문제는 외래적인 것이며 특수한 집단에 한정된 것이라는 정부의 질병 서사는 사회 내에 공고히 자리 잡았다. 또한 정부의 적극적인 정보 통제로 이미 한국에 에이즈가 토착화되었음을 인식하고 있는 사람들은 극히 소수였다. 1983년 창립되어 여성인권 문제를 주도적으로 다루어 온 한국여성의전화는 1987년 11월 <AIDS 예방 대책에 관한 토론회>를 개최했다.109) 참석자들은 이미 감염된 사람들만 강제 격리시킨다는 점에서 인권적 측면의 하자가 많은 반면, 일차적 감염요인인 “외국인과 주한미군”에 대한 규제가 없어 에이즈예방법의 보완이 시급하다고 주장했다. 특히 윤락여성에 대한 통제만 강화하고 있는 것이 문제라고 지적하며, 근본적인 대책은 주한미군 감염자의 발견과 본국 송환, 국내 장기 체류 외국인의 음성확인서 제출 의무화 등을 법안에 포함할 것을 제안했다(이영주, 1988: 48-51). 이러한 시민사회단체들의 주장은 에이즈 문제가 해외에서 유입된, 혹은 이들과 접촉한 예외적인 인구집단 뿐이라는 정부의 에이즈 서사를 그대로 수용한 것이었다. 결과적으로 시민사회의 대안적 정책도 에이즈를 억제하기 위해서는 해외에서의 유입을 적극적으로 차단해야 한다는 입장을 고수하게 되었다.
대규모 해외 인구가 유입되는 올림픽을 앞두고 언론은 이러한 인식을 더욱 강화시켰다. 한국은 “세계 최초로 AIDS 예방 단독 법안”을 만든 “선진국”이며, 나아가 외국인에 대한 음성확인서 제출 의무화가 에이즈 대책의 “첨단적 선진국”으로 발돋움 할 수 있는 기회라고 강조하기도 했다.110) 한편 정부에서 기존에 발표해 온 환자 발생 통계에 대한 불신도 나타났다. 언론은 박종철 고문치사 은폐 조작사건을 언급하며, 과거에는 감염자 보도가 북한의 음해공작을 도와 국익을 해친다는 “기막힌 안보론”으로 발생 사실을 은폐했으며, 지금은 “당사자들의 인권을 침해”한다며 사실을 숨긴다며 “정부의 부도덕”을 지적했다.111)
이러한 질병 인식은 1988년 12월 이루어진 에이즈예방법의 개정에서도 드러났다.112) 불과 1년 만에 이루어진 개정에서 나타난 가장 큰 변화는, 1987년 제정 당시 외무부의 반대로 삭제되었던 입국자 검사에 대한 조항이 신설된 것이었다. 1988년 5월 헌정 사상 최초로 여소야대 체제로 출범한 제13대 국회에서 이 법안은 범야권 국회의원 162명의 발의로 개정안이 제출되어 수정안이 이의 없이 통과되었다.113) 한국여성단체협의회 사무처장을 지낸 대표발의자 박영숙 국회의원은 1985년 12월 “첫 감염자” 발견 이후 현재까지 33명이 확인되었으나 최근 가파른 상승세를 보이고 있어 기존 법안의 보완이 필요하다고 밝혔다. 특히 올림픽을 기점으로 “외국인의 입국이 급증”하여 더 많은 수의 감염자가 나타날 것이 우려된다는 점을 지적했다. 이 법안의 제안 설명에 인용된 통계에 따르면 총 33명의 감염자 중 내국인의 해외 감염이 15명, 국내거주 외국인 감염이 11명, 내국인에 의한 이차감염이 3명이었다.114)
이 자료에서 보여주듯 보건사회부에서 직접 정보를 제공받을 수 있었던 국회의원들 역시 실제보다 훨씬 축소된 통계를 통해 사태를 파악할 수밖에 없었다. 이러한 제한적인 정보 속에서 한국의 에이즈 문제는 이차감염이 매우 특수한 환경에서만 일어나며, 해외에서의 유입이 주된 경로로서 인식되었다. 동시에 이 시기에 시민사회의 성장과 함께 민족주의를 기반으로 반미운동이 확대되기 시작했다. 특히 주한미군은 ‘AIDS의 탄약고’로 지목되었다(오제연, 2025: 262-263). 이에 따라 시민사회는 기지촌 여성들의 인권을 보장하고 주한미군에 대한 한국과 미국간의 불합리한 행정협정을 개정하라는 요구를 적극적으로 제기했다(정희진, 2013: 300-308). 특히 에이즈의 주된 유입 경로로 지목된 주한미군에게 한국 정부가 강제 검역이나 출국, 심지어는 발생 정보를 요구할 수 없다는 점도 주요한 한계로 지목되었다.115) 이에 대한 반발은 주한미군 외에 한국 정부가 그 검사를 강제할 수 있는 기타 국내 거주 외국인에 대한 강경한 조치를 정당화하는 요인이 되었다.116)
역설적으로 이제 에이즈예방법 개정안의 통과를 “인권 침해”라며 반대하기 시작한 것은 정부측이었다. 보건사회부는 외국인 강제검진이 포함된 개정안이 적절한 예방대책도 아니며, 인권침해 등 마찰을 일으킬 소지가 있다며 거부권 행사도 불사하겠고 밝혔다.117) 결과적으로 해외에서 입국하는 모든 내외국인에게 강제검사 혹은 음성확인서를 제출하도록 하는 안은 장기체류자에 대해서만 시행하는 것으로 완화되었으나, 입국자를 에이즈 항체 보유 여부에 따라 선별하겠다는 큰 틀은 변하지 않았다.
5. 결론
한국 HIV/AIDS에 대한 공식적인 서사는 1985년 11월 사우디아라비아의 파견 노동자에서 항체 양성자가 발견된 것이 처음인 것으로 기록되고 있다. 하지만 보건사회부와 주한미군의 검사 기록을 살펴보면 그보다 빠른 1985년 상반기에 이미 국내 항체양성자들이 발견되기 시작했음을 확인할 수 있다. 하지만 한국 내 에이즈 발생에 대한 정보는 정부에 의해 상당부분 은폐되거나 선별적으로 공개되었다.
이러한 한국 정부의 은폐와 지연의 전략은 시기에 따라 변화해왔다. 처음 미군을 통해 국내 항체양성자의 존재가 한국 정부에 통보된 후에, 한국 정부는 주한미군과의 마찰을 최소화하기 위해 안보를 이유로 보도 통제 등의 방식으로 정보 유출을 최소화했다. 당시 역학조사에 참여했던 일부 의학자들 역시 이러한 통제에 동조했다. 보건사회부 내부적으로도 부처 상위 정책결정자와 일선 보건소 사이에 정보 격차를 두고 이를 기지촌 여성들의 문제로 국한시키려 했다. 그리고 사우디아라비아의 항체양성자 발견 이후에는 이를 해외에서 노출된 사례로 국한하려 했다. 즉 특수한 집단의 외래적인 문제로 이를 축소시키려 한 것이었다. 더불어 HIV 감염이 긴 잠복기를 가지며 AIDS로의 발병과 인과관계가 아직 명확하게 밝혀지지 않았다는 점을 활용하여, “환자”가 없다는 사실을 강조하고자 했다. 하지만 케냐에서 명확한 에이즈 증상 발현 후 귀국해 사망한 사람은 환자로 인정하지 않고 아무런 임상 증상을 보이지 않았던 사우디아라비아 항체 양성자는 환자로 지명했던 것처럼, 이러한 환자 분류는 유동적인 것이었다. 이는 초기 적극적인 은폐 시도가 실패로 돌아간 이후, 에이즈 문제를 특수한 집단의 것으로 구획하고 이들을 배제하는 방식으로 한국 정부의 대응 방식이 변화했음을 보여준다.
한편으로는 사회정화운동의 일환으로 에이즈라는 질병은 도덕적 문제로 치환되어 국민 통제 강화의 수단으로 활용되었으며, 올림픽 직전에 일본의 사례를 참고하여 제정된 에이즈예방법은 은폐를 위한 수단이 되었다. 이러한 맥락에서 전파매개행위 금지 역시 전파를 차단하려는 공중보건상의 목적보다는 정부에서 규정한 위험 집단으로 하여금 그 존재를 드러내지 말라는 선언적 의미를 담고 있는 것으로 볼 수 있다. 하지만 이러한 압력은 국가적으로 주도된 것일 뿐만 아니라 국민적 동의하에 구축된 것이기도 했다. 1987년 6월 이후 민주화와 시민 사회 운동의 성장과 함께 확대된 반미 감정과 더불어 올림픽을 앞두고 미지의 질병인 에이즈 유입과 유행을 차단해야 한다는 절박함이 공유되고 있었다. 이러한 인식을 바탕으로 시민사회 운동은 1985년 정부에 의한 에이즈 확인 직후부터 강압적 통제와 억압의 대상이 되어왔던 기지촌 성노동자 여성의 에이즈 문제를 가시화 하는 데에 상당한 기여를 하였다. 동시에 정부에 의해 구성된 질병 인식이 그 신뢰도에 대한 비판적 인식 없이 시민사회에도 수용되며, 에이즈를 국외에서 국내로 유입되어 특수한 집단에서 발생하는 문제로 고착시켰다. 이는 여러 인권침해적 요소를 담고 있던 에이즈예방법이 국회에서 별다른 반발 없이 통과되고, 이후 시민사회 차원에서도 인권 문제에 대한 논의를 제한시키는 결과를 낳았다. 이를 상징적으로 보여주는 것이 올림픽 종료 직후 88년 12월 개정된 에이즈예방법이었다. 국제 관계 및 인권 문제로 1987년 제정 당시에는 제외되었던 외국인 검사 조항이 오히려 1988년 국회의원 163명의 발의로 초당적 합의 속에 입국자에 대한 전면적인 검사 및 항체 양성 증명서를 요구할 수 있도록 변화했다. 역설적으로 상호주의적 외교 관계 속에서 인권에 대한 국제 규범을 무시할 수 없었던 정부 측이 법 개정에 반발했다는 사실은, 억압적인 하향적 국가 질병 통제 정책과 이에 저항하는 시민사회의 이분법적 대립 구조가 변화하는 시대 속에서 새로운 관계를 정립하고 있음을 보여준다.
HIV/AIDS의 진단 과정이 복잡하고 그 임상적 특성이 분명하지 않았던 1980년대 의학적 지식 배경에서, 한국 정부는 ‘환자’가 없으며 그에 따라 한국 사회는 안전하다는 지위를 최대한 유지하고자 했다. 이러한 정보의 선별을 통한 HIV/AIDS 문제 공개의 지연은 한국 내 HIV/AIDS를 둘러싼 논의가 이미 HIV와 함께 살아가는 사람들의 문제를 다루기보다는 외래적 질병의 유입을 차단하는 문제에 초점을 맞추게 만들었다. 이는 HIV/AIDS와 같은 사회적으로 민감하게 다루어지는 질병의 통계와 서사가 어떻게 만들어지는지 주의 깊게 살필 필요가 있음을 시사한다. 특히 공식적인 질병 발생 현황과 같은 통계를 통해 정부와 전문가들이 질병의 서사를 어떻게 구축하고, 그에 따라 이후 질병 대응 정책이 어떤 과정을 거쳐 구성되지를 비판적으로 검토할 필요가 있음을 보여준다.
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