1. 서론
1945년 해방 이후 한국 지역사회 의료 체계는 일제강점기 강압적인 경찰 중심의 위생행정에서 미군정을 통해 새롭게 도입된 보건(public health) 중심의 체계로 전환하고자 된 것으로 묘사된다(Shin, 2014: 90-92; 강재구, 2023: 238-242). 보건이라는 측면에서뿐 아니라 이념적 차원에서도 일제강점기와 극명한 차이를 보이는 보건의료의 이러한 변화는 해방과 전쟁을 거치며 한국 사회가 형성되어 온 하나의 국면을 잘 보여준다는 측면에서 많은 연구자들의 관심을 받아왔다. 해방 후 한국에서 새로운 보건의료 체계가 구상, 수립되는 과정에 대해서는 다양한 연구들이 축적되어 왔다. 특히 남북 분단 체제가 고착화되는 과정에서 나타나는 이념적 갈등은 보건의료 체계 구상에도 많은 영향을 미쳤다(전예목 외, 2022; 최규진 외, 2022; 김진혁, 2023). 미군정기인 1945년부터 1948년, 그리고 이후 한국 정부의 수립과 전후 재건과정에서 직간접적으로 한국의 보건 의료 체계 수립에 막대한 영향력을 행사해온 미군정과 미국 원조 당국의 역할에 대한 분석도 진행되었다(신좌섭, 2001; 신영전 외, 2013; 이동원, 2020). 미국은 보건이 민주주의를 매개하는 주요한 도구인 동시에, 과거 경찰력에 기반한 위생 행정과는 차별화되는 새로운 보건의료 체계를 한국 국민들에게 보여주고자 했다. 이에 따라 미군정 시기 이후 한국의 보건의료 체계의 관리 주체가 일제강점기 경찰에서 보건부, 보건사회부로 독립하여 구성되는 행정적 변화 과정에 연구의 초점이 맞추어졌다.
해방 후 한국의 보건의료 체계 수립 과정에 대한 연구들은 주로 정치적, 제도적, 행정적 차원에서 ‘보건’이라는 개념과 제도가 어떻게 구현되었는지를 살폈다. 동시에 보건을 둘러싼 논의가 당시 의제를 독점한 의사 집단을 중심으로 형성되어, 그 외의 보건의료 인력들은 이를 어떻게 다루었는지 충분히 고려하지 못했다는 한계를 가진다(김진혁, 2023: 5-9). 하지만 군 의무병 출신의 지역 주민이 지역사회에서 의료적 처치를 제공하는 과정을 살핀 박승만(2018)이 지적했듯 한국의 지역사회에서 보건의료가 수용, 활용되는 과정은 보건의료의 전개 양상을 의사 집단으로 국한하여 볼 수 없을 만큼 다층적이고 다면적이었다. 특히 해방 후 한국에서 치료의학이 아닌 예방의학적 관점에서의 보건 활동을 전개할 수 있는 의사는 매우 제한적이었다는 점에서 보건의료 체제 구상을 둘러싼 논의들이 실제 대중들의 삶에 얼마나 직접적으로 전달될 수 있었는지를 다양한 행위자들을 통해 살펴볼 필요가 있다. 나아가 보건 행정에서 경찰이 배제되고 의사를 비롯한 다양한 직종의 보건의료 인력이 등장하고 활동하는 모습은, 실제로 이러한 보건이 대중과 어떻게 만나 전개되었는지 살필 수 있도록 할 것이다.
이 연구에서는 해방 후 한국에 새롭게 도입된 보건 개념과 활동을 지역사회에 매개하는 통로로서 보건간호(public health nursing)에 주목하고자 한다. 보건 간호는 지역사회의 보건학적 요구에 대응하고 건강을 증진하기 위한 활동 전반에 간호 서비스를 제공하는 것을 통칭한다(이종학, 1959: 156-157)1) 병원을 중심으로 간호를 제공하는 기관간호(institutional nursing)와 달리, 간호사가 가정방문을 통해 지역사회의 개인, 가족 또는 인구집단을 대상으로 주민의 건강요구를 직접 확인하고, 필요한 간호서비스나 보건교육을 제공하는 것으로 정의되었다. 즉 “가정에서 환자를 간호하는 것으로부터 전체 보건 문제에 이르기까지 광범위한 분야”(이표희, 1969: 26)에서 “보건지도의 조직적 사회활동의 말단 기능을 담당”(손경춘, 1962: 33)하고자 하였다. 이처럼 보건간호는 일제강점기 병원을 중심으로 한 기관간호와도 차별화되며 새로운 보건이라는 실천을 매개하는 인력이었음에 주목할 필요가 있다.
오늘날 하나의 전문 간호영역으로 확립된 보건간호의 역사에 대한 다양한 접근이 있었다. 이꽃메(2013)는 해방 후 한국 보건간호의 선구자적 역할을 수행한 이금전을 통해 한국에서 보건간호라는 개념이 어떻게 정립되었으며, 보건간호의 핵심적인 교육목표들이 수립되어가는 과정이 무엇이었는지를 분석했다. 공은숙(2004)은 일제강점기 선교의료기관들을 통해 가정방문 중심의 보건간호활동이 전개되었던 모습을 살핀 바 있다. 이러한 선행 연구들은 초창기 보건간호의 성립 과정을 주요 인물과 제도적 차원에서 밝혔다. 하지만 보건간호가 주요한 간호 영역으로 대두되는 과정은 보건간호라는 개념을 도입하고 이를 제도적으로 안착시키는 데에 주요한 역할을 담당했던 미군정 및 미국 원조 당국의 간호자문관의 활동에 대한 분석, 나아가 전반적인 보건의료 제도의 발전 과정과 연계시킬 필요가 있다.
이 연구에서는 해방 후 보건간호의 개념이 도입되고 새로운 형태의 보건사업 그리고 간호사업이 수행되는 과정을 통해 일제강점기의 위생경찰과 대치되는 새로운 보건사업이 구현되는 모습을 살펴보고자 한다. 이는 주로 의사들의 논쟁을 중심으로 제도적 차원에서 다루어졌던 ‘보건’ 개념의 도입, 그리고 보건소의 설치와 운영에 대한 서술을 넘어 보건간호를 통해 일제강점기의 위생과 차별화되는 보건이라는 개념이 한국에 구현되고 실천되는 과정을 보일 것이다. 이를 위해 보건간호가 제도화되는 미군정기부터 1950년대 후반 보건소망이 확충되는 시기의 보건간호의 모습을 살핀다. 이를 바탕으로 한국에서 보건간호가 하나의 전문적인 영역으로 확장되어 가는 과정과 그 한계를 파악하고자 한다. 동시에 이를 통해 중앙 정부에서 수립된 보건의료 제도가 지역사회에서 어떻게 전개되었는지를 보일 것이다.
2. 미군정기 보건간호의 도입
해방과 직후 실시된 미군정은 위생경찰로 대표되는 일제강점기의 정책을 지역사회의 질병예방과 건강증진이라는 보건의 개념으로 대체하고자 했다. 즉 일제강점기 의료와 위생이 치료와 단속에 집중했다면, 미군정의 보건은 예방을 포함한 포괄적인 사회적 접근을 의미하는 것으로 위치 지어졌다(박윤재, 2021: 43). 이는 새로운 점령자인 미군정이 과거 일본과는 명확하게 다른 주체임을 인식시키려는 전략이기도 했다(김진혁, 2023: 76). 지역사회에 포괄적인 예방의학적 서비스를 제공하는 이러한 정책은 기존 규제 중심의 위생경찰 체계로는 적용하기 어려운 것이었다. 보건이란 “의사와 약품으로 해결될 성질의 것이 아니”었기 때문에 이를 수행할 수 있는 새로운 종류의 인력이 요구되었다(사회부 보건국, 1950: 40; 박윤재, 2023: 43에서 재인용).
특히 미군정청은 기존 경찰이 담당하던 위생 관련 업무를 일시에 몰수하여 보건부에 일임하면서 지역사회에서는 큰 혼란이 일어났다. 자신들의 관할 업무가 갑작스럽게 축소된다는 사실에 반발한 일선 경찰들은 일체의 보건위생 관련 업무를 거부했다. 동시에 중앙정부에 보건부가 설립되었으나, 각 지방에서는 관련 인력이나 자원이 확보되지 않은 상황이었다. 이는 일시적인 보건 행정의 마비를 불러왔다(Willard, 1947: 662-663). 이러한 일시적 공백을 보완하기 위해서는 보건사업을 시행할 수 있는 인력과 자원을 투입해야 했으나 턱없이 부족했다. 해방 직후 한국의 의사 수는 약 1,500여 명에 불과했으며, 그 중 절반은 서울에 위치했다. 간호사의 수는 이보다도 적은 1,300여 명뿐이었다(Sams, 1998: 206). 인력 부분에 있어 일제강점기 의학교육을 받은 의사들은 대부분 지역사회에 기반한 보건사업 경험이 없었고, 보건이라는 개념조차도 생소한 것이었다. 또한 간호직업은 하나의 전문직(profession)으로 인정받지 못하고 있었으며 이들 역시 보건사업에 대한 이해도가 낮을 수밖에 없었다(Lucka, 1946: 547).
이러한 배경에서 미군정은 한국에 새로운 보건의료 체계를 수립하며 간호의 역할을 강조했다. 일본식 의학교육을 받은 의사들은 보건이라는 새로운 개념을 적극적으로 수용하고자 하지 않았다(Willard, 1947: 662). 그에 반해 간호 인력은 비교적 짧은 시간에 배출할 수 있었으며, 미군정의 입장에서는 아직 확립된 교육과정이 없었기 때문에 보건이라는 개념을 수용한 새로운 교육 과정을 개발해 낼 수 있었다. 이 과정에서 기존에 하나의 보건의료 전문직역으로 충분히 인정받지 못했던 간호의 위상을 격상하여, 보건후생부 산하에 간호사업국을 설립한 것은 이례적이고도 상징적인 일이었다.
미군정은 한국의 간호 현황을 조사하며 일제강점기 간호사의 역할이 충분히 인정되지 않았으며, 실질적으로 보건간호가 전무했던 것을 주요한 문제점으로 지적했다.2) 하지만 이는 실제와 달랐다. 한국에서는 1910년대부터 외국 선교간호사를 중심으로 구역간호의 필요성이 언급되며 병원 밖의 간호를 제공하기 시작했다(이꽃메, 2003: 100-101). 1920년대에는 이금전이 캐나다 유학 후 돌아와 보건간호사업과 보건간호 강습회를 실시하여 보건간호사를 양성하고자 했다(대한간호협회교육부, 1954: 170).3) 특히 1935년부터는 전문적인 보건부(保健婦) 양성이 시작되어 학교나 정부 조직에 소속되어 보건간호 활동을 전개했다(이꽃메, 2003: 214-215). 또한 초기 보건간호 정책을 수립했던 미군정 간호장교들이 한국에서 선교간호를 수행한 경험이 있었고 실제로 보건간호 인력 양성에도 참여했다는 점에서, 이러한 평가는 기존 일제강점기의 활동들을 배제하고 미군정 정책의 차별성을 강조하며 보건간호에 대한 집중적인 지원의 필요성을 강조하기 위한 것으로 보인다.
보건간호 등 간호사업의 체계화를 위해 미군정 보건후생부 산하에 간호사업국이 신설되었고, 1946년 8월 15일에는 간호사업자문위원회가 구성되었다. 이 위원회의 목적은 간호 및 조산 관련 교육과정을 제정하고, 자격을 규제하며, 전국 간호학교의 심사와 인가를 담당하는 것이었다. 이러한 일반적인 업무 이외에 구체적으로 위원회가 수행해야 할 목표로 네 가지가 제시되었는데, 이는 (1) 전국 간호단체의 조직, (2) 간호원을 전문직 수준으로 격상, (3) 한국 일반대중에게 최소한의 적정 간호 서비스 제공, (4) 기본 간호교육과정에 보건간호이론을 포함시킬 것 등이었다.4) 즉 미군정은 보건의료 체계 수립 초기부터 한국에 새롭게 도입된 보건이라는 개념을 지역사회에 전달하는 핵심적인 매개체로 간호 인력을 염두에 두고 있었다. 보건사업 수행에 보건간호의 역할을 강조한 것은 미군정기 보건후생부 조직도에서도 나타났다. 간호사업국 산하에는 총 5개 과가 설치되었는데, 그 중 첫 번째가 보건간호과(Public Health Nursing)였다.5)
새로운 보건, 그리고 보건간호가 구현될 공간으로 1945년 10월 서울시 중구에 미군정 관할의 보건소가 설립되었다. 보건소의 주요 기능은 행정, 전염병 관리, 모성위생, 아동위생, 환경위생, 구강위생, 보건교육으로 이루어졌다.6) 그리고 보건소에서 보건이라는 새로운 개념을 지역사회에 전달하는 실질적인 업무를 담당한 주체는 바로 간호사들이었다. 각 보건소에는 의사와 간호사, 기사, 행정인력을 배치하여 교육이나 가정방문 등 예방의학적 서비스를 제공하는 것을 당초 목적으로 하였으나, 의료자원의 절대적으로 부족한 당시 한국의 상황에서 보건소는 치료적 업무에 대부분의 시간과 자원을 할당할 수밖에 없었다. 이에 따라 임명된 의사들은 대부분의 시간을 진료에 할애했으며, 그 외 예방에 초점을 맞춘 보건사업은 주로 간호사의 업무가 되었다(이종학, 1959: 156-158).
이렇게 미군정기 한국의 보건 분야 재구축 과정에서 간호의 역할이 강조된 것은 극동아시아 연합군 총사령부의 일관된 정책이었다. 일본 미군정청 보건후생부 역시 일본에 보건간호의 개념을 도입하고자 했다.7) 1947년 2월 도쿄의 연합군 총사령부가 발간한 지침에서는 보건간호를 “일반 대중의 건강을 보호하고 증진할 목적으로 가정, 학교, 진료소, 공장에서 간호사에 의해 제공되는 보건교육 및 간호 서비스”로 정의했다. 또한 보건간호의 목적은 “정확한 건강 정보의 활용을 통해 중대하고 값비싼 질병과 불필요한 사망을 예방하는 것”이라고 지시했다. 이에 따라 보건간호사의 주요 기능은 급성전염병 관리, 결핵, 성병, 모성보건, 영유아 위생, 학교 위생, 성인 위생, 장애아동, 영양, 정신위생, 가정환경으로 제시되었다.8) 미군정청에서 제시한 보건간호의 목적에 제시된 것처럼 “값비싼” 치료를 사전에 예방하여 궁극적으로 보건의료 비용 지출을 절감하는 역할이 극동아시아 지역의 보건간호에 부여된 것은 이전 미군의 보건간호 경험에 기초하고 있었다.
일본과 한국의 점령지에서 새로운 보건체계를 구상하던 미군은 전간기 보건간호 분야에 상당한 경험을 축적하고 있었다. 제1차 세계대전 이후 미군의 규모가 폭발적으로 늘어나고, 그와 관련하여 주둔지 및 군인가족에 대한 체계적인 보건의료 서비스 제공의 수요가 함께 증가하면서 부대 내에 상주하며 방문 의료 서비스를 제공하는 보건간호의 역할도 중요해졌다. 특히 보건간호사를 중심으로 한 보건교육 및 방문 의료 서비스는 병원 입원률을 낮추고, 의료비 지출을 억제하는 비용효율적 접근으로 주목받았다(Sarnecky, 1999: 161-162). 제2차 세계대전 종전 직후 미국 내에서 이루어진 보건간호의 정의 및 역할 변화에 대해서도 주목할 필요가 있다. 전후 간호 인력의 양적 팽창과 함께 귀환한 상이군인의 돌봄 등 지역사회의 보건의료 수요가 증가하며, 보건간호에 새로운 역할이 부여되어야 한다는 간호계 내부의 목소리가 높아졌다. 이에 따라 전미보건간호협회 정관 내 보건간호의 정의를 수정하려는 논의들이 이어졌으며, 1949년 대폭 수정된 정의에서는 보건간호가 대상으로 하는 것이 기존의 공중보건(public health)에서 지역사회 건강(community health)으로 확대되었음을 천명했다. 이는 전통적으로 보건간호사들이 의사나 지방 보건행정직의 지시를 받아 위생 개선이나 전염병 통제 등의 제한적인 공중보건 활동에 참여하는 역할을 넘어, 지역사회에 의료혜택 뿐 아니라 “과학적 진보”를 보급할 수 있는 능동적인 전달자가 되어야 함을 의미했다(Abrams, 2004: 509-510).
제2차 세계대전 종전 후 일본에서 연합군 총사령부 보건후생국장을 맡았던 크로포드 샘즈(Crawford Sams)는 일본과 한국에서 보건후생 분야의 재구축을 담당했다. 그는 현대적인 의미의 보건 활동을 실천할 수 있는 인력이 턱없이 부족하다는 점을 새로운 점령지의 중대한 한계로 지적하며, 1938년 록펠러 재단의 후원으로 일본에 설립되었던 공중위생원(현 국립보건의료과학원)을 1946년 보건 교육 기관으로 재편했다. 1952년까지 이 기관을 통해 일본 안에서 보건 분야 재교육을 받은 인력 중 간호사가 743명으로 두 번째로 많았다(Sams, 1998: 72-74). 특히 1947년 9월 일본에서 보건소법이 개정되며 보건소에 배치해야 할 보건 인력이 크게 늘어났으며, 그 중 핵심적인 인력이 보건간호사였다(Sams, 1998: 72).9)
이렇게 미군정하 일본의 보건행정의 재편 과정에서 간호의 역할이 강력하게 부각될 수 있었던 것은, 이를 주도한 그레이스 알트(Grace Alt, 오을태)의 영향이었다(Ryder, 1984: 61-67). 알트는 1933년 존스홉킨스 간호대학을 졸업한 남감리교 선교 간호사로 1937년 한국에 파견되어 함경도 원산 구세병원의 간호부장으로 간호 교육에 참여해 왔다. 이후 일본 정부가 선교사 추방 정책을 펼치자 1940년 말에 미국으로 돌아갔다. 연합군 최고사령부에서 보건복지 참모를 맡은 샘즈는 미군정 간호 담당관을 물색하던 중 한국에 파견되어 간호 교육을 수행했던 알트의 경험이 극동지역 간호제도 재편에 꼭 필요한 능력이라 생각하여 그를 임명하게 되었다. 이후 샘즈는 미군정하 간호 재편에 대한 전권을 알트에게 부여했다. 알트는 일본에서 성누가병원(St. Luke hospital)이나 영어에 능한 간호인력을 적극 활용하며, 일본에서 간호 자격, 교육 및 역할 등을 재편하여 현대적 간호제도의 기틀을 마련했다(Ryder, 1984: 75-78).
이러한 알트에게 다시금 한국에서 간호 제도 개편의 전권을 부여받은 이는 밀드레드 루카(Mildred Lucka)10) 대위였다. 파견 직전 알트와의 면담을 통해 한국 간호제도 재편에 대한 개요와 지시를 하달받은 루카는 한국에 상륙한 첫 번째 군정단 중 한 명이었다. 당시 한국에 도착한 제24군단 군정장교 중 극동아시아 경험이나 체계적인 배경 지식을 가지고 있던 분야 전문가가 거의 없었다(정병준, 2023: 201-205). 하지만 간호 영역에 있어서는 한국에 장기간 파견되어 간호업무를 수행한 알트와 그에게 직접적인 지시를 받은 루카 대위를 통해 상당한 배경 지식과 인적 네트워크를 수립할 수 있어 비교적 빠른 시기에 그 기반을 구축해 나갈 수 있었다. 더불어 알트가 남감리교 소속의 선교간호사라는 점 역시 한국에서 보건간호의 기틀을 빠르게 형성할 수 있는 주요한 자산이 되었다. 미군정 하에서 일차로 보건간호원 양성 교육에 참여했던 이금전, 그리고 손경춘, 김정선 등은 1920년대부터 선교병원을 중심으로 한 보건간호사들이었다.11) 특히 보건간호의 정착에서 핵심적인 역할을 담당했던 이금전은 1930년 한국인 여성 최초로 캐나타 토론토대학에서 보건간호학 학위를 받았고 귀국 후 알트와 같은 남감리회에서 운영하고 있던 태화여자관에서 미감리교회 선교간호사인 로젠버거(Elma T. Rosenberger, 노선복)와 함께 보건간호사업을 수행해왔다(이꽃메, 2003: 157-159). 이렇듯 알트를 매개로 일제강점기 형성되었던 보건간호의 네트워크는 연속성을 가지고 미군정 초기부터 해방 후 한국의 보건의료 체계 형성 과정에 적극적으로 활용되었다.
그 한 가지 사례는 1945년 11월 12일 보건간호사를 양성하기 위한 6주 간의 보수 교육이 등록 간호사들을 대상으로 미군정 관할 하에 서울대학교에서 처음으로 개최된 것이었다. 보건간호 단기 과정의 이론 교육은 일제강점기부터 보건간호 교육 및 활동을 수행해왔던 이금전에 의해 이루어졌으며, 서울대학교 의과대학의 여러 교수들이 교육에 참여했다. 18시간의 영어를 포함한 총 166시간의 이론교육 외에도, 새롭게 개설된 시립모자보건센터(City Maternal and Infant Health Center)와 연계하여 실습도 함께 진행되었다(<그림 1>). 이전에도 일부 간호학교에서 보건간호에 대한 이론 수업은 제공되었으나, 실습은 전혀 이루어지지 못했다는 점에서 보건소와의 연계는 간호교육의 질적 향상에 중요한 역할을 수행했다(김문실, 1998: 56). 1945년 12월 22일 22명의 첫 번째 보건간호 과정 수료자들이 배출되었다.12) 1946년 2기 강습생 14명을 포함한 총 35명의 강습생들은 서울의 보건소에 7명, 제주를 제외한 각 시도에 최소 2명씩 총 28명이 배치되어 각 지역에서 요구되는 다양한 보건사업 활동을 담당하였다(Lada, 1955: 699; 신미자, 2013: 245). 더불어 보건간호 및 방문간호 매뉴얼(Public Health Nursing and Visiting Nurse Association manuals)의 번역을 위한 지원도 이루어졌다.13)
이금전을 필두로 보건간호 영역에서 오랜 경험을 축적해 온 핵심적인 지도자들과 그들의 네트워크를 활용하여 초기 보건간호 인력 양성에는 성공하였으나, 일본과 비교하여 실제 이를 현장에서 실천할 수 있는 간호인력의 절대적인 수가 부족했다. 일본의 경우 총력전체제 시기부터 주재보건부(駐在保健婦)라는 명칭으로 지역 말단에 보건간호 인력을 파견해 왔으며, 1947년 보건소법의 전면 개정에 따라 기존 주재보건부를 활용하여 지역 보건소 인력을 핵심 축을 이루도록 했다(大嶺千枝子, 2001: 108-109). 해방 직후 한국에는 기존에 설치된 보건소망도 없었으며 절대적인 간호인력도 부족했기 때문에, 보건간호 지원의 초기 활동은 주로 핵심 인력을 배출하는 쪽에 집중되었다. 한국에서 시행된 보건간호 교육이 1946년 말에서야 진행되기 시작하는 일본의 보건간호 교육보다 1년여가 빠른 것은, 미군정에서 새롭게 보급하고자 하는 보건 사상을 전파할 일선의 인력이 부족하다는 점에 기인했을 것이다(哲也木村, 2012: 43).14)
당시 보건간호 교육을 전담했던 루카 대위는 현재 한국에 보건간호 훈련 받은 사람들이 “전무”하며, 각 시도에 배치된 간호사들로부터 보건 관련 교육에 대한 많은 요청이 있었기 때문에 이러한 교육과정이 마련된 것이라 설명했다.15) 특히 각 지역에 보건소가 빠르게 늘어나고 있는 상황에서, 보건소에 배치된 간호사들을 훈련, 감독할 수 있는 보건간호 지도자의 양성은 시급한 문제이며, 장기적으로는 보다 체계적인 보건간호 교육과정이 수립되어야 할 것이라 제안했다(Lucka, 1946: 549). 이렇게 양성된 보건간호 인력은 각 지역의 공공의료 시설, 나아가 보건행정 체계의 중핵을 이룰 것이라 기대되었다.
1948년 미국 록펠러재단(Rockefeller Foundation)의 지원으로 캐나다 토론토 대학에 보건간호 유학을 떠난 이숙경의 사례는 이러한 핵심 인력 양성의 시도와 한계를 잘 보여주었다. 1921년생으로 유학 시점에 27세였던 이숙경은, 1940년 세브란스 간호부양성소를 졸업하고 당시 보사부 간호국에서 일하고 있었다. 재단은 귀국 후 정부 조직 내에서 동일한 직책으로 일하게 될 것을 기대했으나, 귀국 후 조사에 따르면 1949년까지 일 년간 토론토 대학에서 보건간호를 전공한 뒤 한국에 돌아온 뒤에 이화여자대학교에서 강사를 역임하고 있는 것으로 확인되었다.16) 이처럼 젊은 간호인력을 대상으로 보건간호의 핵심 인력을 배출하려는 노력을 지속적으로 시도되었으나 단기간에 정부 조직 내에 이들이 안정적인 영역을 구축하는 데에는 한계가 있었다.
그럼에도 미군정에서 행정체계 내에 보건간호 영역을 포함시키고 보건간호사 양성에 많은 자원을 투입했던 이유는 미군정에서 직접 운영하는 공공 의료기관의 확대가 필요했기 때문이었다. 1946년 4월 시점에서 미군정에 의해 운영되고 있던 의료 시설은 미군정청사(구 총독부 건물) 내 미군정 직원 전용 진료소, 성모병원 내 결핵병원, 시립 모자보건병원, 서울시청사 진료소와 1945년 10월 개원한 중앙보건소가 있었다(USAF, 1946: 33). 중앙보건소의 경우 결핵 관리를 중심으로 하고 있었다. 같은 시기 일본에서 진행된 결핵관리 사업에서는 역학조사와 감염자, 접촉자 관리 등 가정방문을 통해 대부분의 사례 관리를 간호사가 전담하고 있었다(Aldous, 2011: 72). 한국에서도 마찬가지로 이러한 공공의료기관, 또한 결핵 관리의 중추를 담당하는 인력은 보건간호사였다.
이들에게 주어진 업무는 무의촌 순회진찰 협조, 모자보건 진찰소 협조, 가정방문과 응급조산, 병원간호행정 상태 시찰, 간호학교 교육실태 조사, 고아원, 양로원, 이재민 구호소 및 일반초등학교 위생상태 시찰, 면역주사 시행시 협조, 간호원 등록, 산파 자격 및 개업실태 조사, 간호원회 및 산파회 조직 및 후원 등 상당히 광범위했다(이금전, 1967: 3-4). 이러한 업무 범위에서 볼 수 있듯, 간호사에게 주어진 역할은 의사의 진료보조보다는 지역사회에 대한 직접 방문과 시찰을 통해 보건의료 및 건강 현황을 확인하고 관리하는 것이었다. 각 지역에 배치된 보건간호사들은 지역 보건행정체계에 간호 영역을 새로 수립하는 업무와 함께, 각 지역의 피란민 수용소를 방문하여 간호를 제공하고 전염병 발생 유무를 확인하는 업무를 담당했다. 이에 따라 보건간호 교육에서는 DDT 살포와 같은 공중위생 영역도 중요한 부분을 차지했다(Lane, 1948: 131).
하지만 보건간호를 포함해 보건이라는 개념이 새로운 것이었기 때문에, 이렇게 양성된 보건간호 인력을 일선에서 실질적으로 각종 보건사업에 어떻게 활용해야 하는지는 여전히 해결되지 못한 문제로 남아 있었다. 더불어 1947년 기준으로 보건후생부 예산 중 보건소 설치에 지출된 예산은 221만원으로 총 예산의 0.3%에 불과했다. 1948년 11월까지 전국에 설치된 보건소는 10개 소로, 약 56만 명의 인구를 담당하고 있었다(김진혁, 2023: 57-63). 이 때문에 소수의 보건소에 배치된 소수의 보건간호사들이 광범위한 지역을 직접 방문하며 지역사회에서 전문성을 발휘하기 어렵다는 문제가 있었다. 1947년 6월 6일 열린 한미 간호사합동회의(Joint American-Korean Nurses Meeting)에서는 보건간호사 배치가 주요한 안건 중 하나로 논의되었다. 이들은 한국 정부의 보건소 예산 삭감 시 가장 먼저 감축되는 부문이 보건간호 인력이라는 점을 들었다. 그 원인으로 의료인력을 포함해 한국 사회에 간호, 특히 보건간호의 중요성에 대한 인식이 부족한 것을 언급하며, 현재 배치된 보건간호사들이 가정방문을 통한 경과관찰 등을 통해 자신들의 업무가 차별화됨을 사람들에게 보다 적극적으로 인식시킬 필요가 있다고 지적했다.17)
미국의 민간 자문관으로 한국에 파견된 줄리아 레인(Julia Lane)18)의 사례는 초기 한국 보건체계의 수립 과정에서 보건간호를 통해 간호에 대한 새로운 인식이 형성되었음을 보여준다. 미군정은 각 시도에 수립된 보건국이 원활하게 기능하고 있는지 확인하기 위해 정기적으로 현장 조사단을 파견했다. 이 조사를 이끈 것은 미군정이 각 지역에 파견한 미군정 보건간호사들이었다. 이들은 보수교육을 통해 양성된 한국인 보건간호사와 짝을 이루어 각 지역의 보건 행정기관과 의료기관들을 방문해 현장을 시찰하고 조언을 제공했다. 레인의 회고에 따르면 초기에는 간호사에게 지시를 받는 것을 꺼리던 지역 의사들도 점차 이들을 존중하게 되었으며, 특히 행정 및 교육 기관에서는 보건과 예방이라는 개념을 보건간호사들을 통해 처음 듣게 되어 이들에게 재방문이나 추가 교육을 요청하기도 했다(Lane, 1948: 132).
미국과 일본의 사례처럼 비교적 낮은 비용으로 양질의 의료인력을 지역사회에 공급하여 의료비 지출을 억제하려는 보건간호의 전개 양상은, 간호인력이 절대적으로 부족한 한국에서는 전개되기 어려웠다. 하지만 당시 한국에 존재했던 보건간호 인력은 상당한 경험과 전문성을 갖추고 있었다는 점에서, 이들은 가정방문이나 모자보건 등의 전통적인 보건간호 활동보다는 지역사회 신규 보건조직 및 기관을 ‘방문’하는 역할을 맡게 되었다. 미군정기 보건간호사들의 활동은 지역사회, 특히 지역 행정체계에 간호사들의 새로운 지위를 인식시키고 나아가 보건의 주요한 매개자가 간호사임을 알리는 계기가 되었다. 특히 간호사를 중심으로 편성된 현장 조사단 및 자문단은 이후 정기적으로 지역사회에 배치된 보건소 활동을 감시, 관리하는 주요한 역할을 수행하게 되었다.
3. 전후 대한 간호원조와 보건간호 교육
한국전쟁 시기의 혼란 중에 보건간호 교육 및 활동은 일시적으로 중지되었으나, 1952년 5월부터 1955년 11월까지 한국민사원조처(Korea Civil Assistance Command, KCAC)와 UNKRA의 지원으로 간호교육 전반에 대한 지원이 재개되었다. 이는 한국전쟁 직후 전시에 응급 의료 지원을 위해 꾸려진 보건진료소가 상설 조직으로 변환되면서 국가 보건시설의 숫자도 크게 늘어났기 때문이기도 했다. 1954년을 기준으로 전국에 보건소 16개, 보건진료소 462개, 병상 284개가 설치되었고, 일일 입원 환자 수는 97명, 외래 환자 수는 15,474명에 이르렀다(김진혁, 2023: 226). 이에 따라 보건소에 배치될 간호 인력의 수요도 증가하게 되었다.
한편으로는 재건 계획에서 보건소와 간호의 역할이 다시금 강조되었기 때문이기도 했다. 1952년 한국전쟁 후 한국 보건의료 체계 재건 계획 수립을 위해 파견된 세계보건기구(WHO/UNKRA) 자문단은 지역사회 보건의료를 총괄하는 헬스유닛(Health Unit)이라는 제도를 제안했다. 이는 지역사회의 건강을 총체적으로 책임지는 보건의료 체계를 의미하며, 이를 위해서는 그 구심점이 되는 보건소의 역할이 핵심적이었다. 또한 지역사회 건강증진을 위해서는 보건소가 치료기관이 아닌 예방과 교육 기관이 되어야 했으며, 구체적인 실무를 담당할 수 있는 인력은 보건간호사였다. 보건간호사는 정기적인 가정방문을 통해 능동적으로 지역의 건강정보를 수집하고 기록하며, 사람들이 필요로 하는 의료 수요를 점검하는 역할도 맡도록 되어 있었다(WHO/UNKRA, 1952: 35).19) 이를 위해 미국 간호자문관들은 보건소(health center) 설립 초기 적절한 모델을 위해 일본 도쿄 보건소에 5일간 출장을 다녀올 정도로 공을 들였다. 또한 간호자문관들은 간호사들이 안정적으로 보건사업을 수행할 수 있도록 보건소 조직 체계 내에 영구적인 간호사 직제를 만들기 위해 많은 노력을 기울였다.
자문단의 제안이 모두 수용된 것은 아니었지만, 전후 재건 과정에서 국가적인 차원의 보건의료망이 필요하다는 인식은 한국 정부와 원조 당국에 공유되고 있었다. 더불어 전후 복구 시기에 보건간호의 역할이 보다 구체화되었다. 먼저 보건간호의 제도화가 이루어졌다. 1951년 「국민의료법」 제정 당시, 의료업자를 규정한 제2조에 “제3종 보건원·조산원·간호원”으로 3종의 의료업자를 둔다고 명시하여 보건원, 즉 보건간호를 조산원이나 간호원과는 독립적인 하나의 전문 영역으로 규정하였다.20) 유엔민간원조사령부(UNCACK)에서 한국의 공중보건 상황을 요약한 1953년 보고서는 간호업무를 크게 기관간호(Institutional Nursing Care)와 예방간호(Preventive Nursing Care), 즉 보건간호의 영역으로 구분했다. 그리고 예방적 간호를 통해 전달되는 주요 서비스를 모자보건, 결핵 관리, 성병 관리, 학교보건, 산업 보건으로 나열했다.21)
1952년에는 주로 UN 원조 기관을 중심으로 간호 지원이 이루어졌으며, UN 소속의 호주의 간호사 수잔 헤인즈(Susan Haines)를 필두로 23명의 외국인 자문단이 파견되었다. 이후에는 미국 경제조정관실(Office of the Economic Coordinator, OEC)이 이를 이관받아 간호교육에 대한 지원을 1956년부터 시행했다.22) UN에서 미국으로 이관되며 분절화된 다른 원조사업에 비해 간호 부문은 전쟁 시기부터 UN과 미국 원조 당국 사이에 긴밀한 협조를 통해 구성되어 있었기 때문에, 보건간호 교육과 같은 활동들이 비교적 일관성을 가지고 지속될 수 있었다. 이 일련의 원조 사업들은 간호교육의 전반적인 질을 향상시키는 목적을 가지고 있었지만, 핵심적인 사업 목표 중 하나는 보간간호의 요소들, 특히 모자보건, 학교보건, 결핵관리를 도입하는 것에 있었다.23)
간호 원조사업의 핵심적인 활동은 각 지역에 설치된 보건진료소를 직접 방문하여 교육을 제공하는 이동교육반을 운영한 것이었다. 1952년부터 시행된 이 사업은 간호사 4명으로 이루어졌으나, 이후 미군 간호장교들이 추가되며 1954년에는 10명에 달했다. 이들은 정기적으로 각 지역의 보건국과 일선 공공의료기관들을 방문하여 현장 조사를 진행했다. 이들은 미국 원조 당국의 보건의료 기술원조 부분에서 가장 현장과 밀접하게 연계된 사람들이었다. 즉 미국 보건간호 자문관들과 한국인 보건간호사들은 이동 교육 활동을 통해 중앙 보건부와 일선 의료 인력을 지속적으로 연결시켜 주었다. 이들은 실질적으로 지역의 보건사업 현황이 어떠한지 직접 관찰을 통해 중앙에 보고했고, 반대로 지역 보건망의 요구 사항들을 중앙에 전달하는 역할도 했다(USAID, 1966: 25-27). 하지만 1955년에 들어서며 UN과 미국 원조 당국에서 합동으로 주관하던 간호교육 사업이 각 기관별로 분리되며 사업 규모가 크게 축소되었다. 그 여파로 이동교육반은 중앙보건소에 두 명만 남게 되었다.24)
UNKRA는 1953년에만 보건간호 분야에 150,000달러를 투입할 계획이었으나, 한국 정부의 미온적인 태도로 예산은 25,000달러로 줄어들었다. 또한 인력 충원도 제때 이루어지지 않아 당초 계획된 인력의 25~60% 밖에 충원되지 못했다.25) 간호교육 사업을 유지하기 위해 한국 간호사업 담당자들은 새로운 재원을 찾게 되었고, 이 사업의 지원을 한미재단(America-Korea Foundation)이 담당하게 되었다. 이들은 1958년 5월까지 총 153,000달러를 지원했다. 더불어 한미재단의 지원으로 UNKRA 보건간호사 3명이 보건간호 시범보건소인 중앙보건소와 전북 개정의 농촌위생연구소의 보건소에 배치되었다.26)
이 시기에 보건간호 영역의 전문화에 핵심적인 역할을 담당한 기관은 1954년 5월 보사부 산하 중앙보건소에 설립된 중앙간호연구원(Postgraduate School of Nursing)이었다(<그림 2>). 중앙간호연구원은 한미재단, UNKRA, 록펠러재단의 원조로 보건부 산하 중앙보건소 내에 설립되어 지원금 축소로 1958년 12월 폐지될 때까지 총 3회에 걸쳐 51명의 졸업생을 배출했다(신미자 외, 2013: 269). 이들은 각 지방병원 간호학교 및 보건소, 국립보건원에서 보건간호교육과 병원간호행정 사업지도자로서 활동했다(이금전, 1967: 4). 간호 교육자 및 지도자 양성기관인 중앙간호연구원의 교육과정은 고등간호교육 과정에서 보건간호가 차지하는 비중을 보여준다. 총 1년의 교육과정은 3개월의 심화 기본 간호교육, 6개월의 전문분과 교육으로 구성되었다. 전문분과 교육 중 1개 과정은 병원 및 간호학교 행정, 2개 과정은 보건간호에 배정되었다. 보건간호 교육과정은 3개월의 이론 교육과 3개월의 실습으로 이루어졌다.27)
중앙간호연구원의 학생 구성 역시 이 당시 원조 당국이 보건간호 전문인력 양성에 상당한 노력을 기울였음을 보여준다. 1956년 5월 14일 기준으로 연구원에 재학 중인 학생은 총 31명(1기 13명, 2기 18명)이었으며, 그 중 병원 행정 교육 과정 수강 인원이 18명, 보건간호 과정 수강 인원이 13명이었다.28) 더불어 전체 의료직종을 위한 보건교육 사업에서도 보건간호는 필수 교과목으로 편성되었다. 예를 들어 1957년 보건사회부에서 시행한 단기보건교육 사업은 의사, 간호사, 위생기사(sanitarian)를 대상으로 했는데, 간호사뿐 아니라 의사들 역시 보건간호 이론 4시간을 이수해야 했다.29)
이렇듯 보건간호에 전문성을 가지고 있는 인력은 꾸준히 양성되고 있었지만, 이러한 인력의 활용은 충분치 못했다. 미군정기 보건간호가 행정부 내에 적극적으로 편입되고 적지 않은 수의 인력이 양성되었음에도, 전후 보건소 망이 빠르게 확충되어 가는 과정에 보건간호가 배제된 것은 보사부 내 간호조직의 급속한 축소와 관계되어 있었다. 1945년 9월부터 1948년 8월까지 미군정 보건후생부 간호사업국에는 총 17명이 근무하고 있었다. 하지만 미군정 종료 후 1949년 한국 정부로 실질적인 관리 주체가 이양되며 정부부서 내의 간호 업무 및 인력은 크게 축소되었다. 간호사업국에서 간호사업과로 조직의 위상도 크게 격하되었다. 중앙부서 간호조직의 축소에 따라 각 시도에 설치될 예정이었던 간호사업과, 그리고 각 시군 보건소에 설치될 예정이었던 간호사업계는, 서울시를 제외하고, 시도조차 되지 못하였다. 한국전쟁의 여파도 있었지만, 1952년 기준 간호과 내 면허 간호사 인력은 선임간호사와 보조간호사 2명뿐이었다. 한국에서 보건의료 정책을 주도하던 의사들 사이에서는 전문적인 보건간호의 필요성의 이해가 낮았고 이에 따라 예산도 크게 줄어 들었다. 젊은 여성의 직업으로 대표되는 간호사에 대한 낮은 사회적 인식과, 간호사를 여전히 하인(servant) 취급을하는 의사집단의 무시와 차별이 작용한 탓도 있다.30) 이에 따라 미군정기 진행되었던 보건간호 훈련이나 각 시도에 보건간호사를 배치하여 보건사업을 확충한다는 계획도 파기되었다.31)
1954년 보건 분야에 할당된 국가 예산은 약 7억 환으로, 국민 1인당 16센트에 불과했다. 그 중 75%는 전염병 관리나 상이군인 치료비에 투입되어 실제 일반 보건 영역에 투자된 돈은 1인당 5센트에 불과했다. 제한적인 예산 안에서 원조 당국이 관심을 기울인 부분은 각 지역단위의 보건인력 부족이었다.32) 1953년 정부는 시도 보건국 간호사업계에 간호사를 임명할 것을 지시했지만, 한미재단의 지원을 받고 있던 서울시를 제외하고 보건간호사를 별도 채용한 곳은 없었다. 간호인력 채용에 대한 중앙정부의 예산 지원이 이루어진 것은 1958년에 들어서였다.33)
한국 정부가 주도하는 보건소 확충 과정에 보건간호 행정직제와 인력이 지속적으로 배제되고 있었음에도, 원조 당국과 행정부 내 소수의 보건간호사들은 보건간호의 영역을 확보하기 위해 노력하고 있었다. 그 중 한국 정부에 의한 보건 소망의 확충은 중요한 기회가 될 것으로 예상되었다. 1956년 12월 보건소의 보건간호사 배치에 대한 연구가 원조 기관들을 통해 준비되고 있었다. UNKRA는 1955년 10월 UN 간호사 3명을 일본에 2주간 파견하여 보건소 내 보건간호 현황을 조사하도록 했다.34)
1956년 3월 1일 유엔군사령부, 경제조정관실(Office of the Economic Coordinator, OEC), 한국 보건사회부의 합의 하에 중구 보건소(구 모범보건소)가 국립시범보건소(National Demonstration and Training Health Center)로 전환되었다. 전환 당시 소장은 미시건 대학에서 보건학을 전공한 염흥섭이 맡고 있었으며, 의사 2명, 간호사 4명, 약사 1명, 엑스레이 기사 1명, 실험기사 1명, 약사 보조 1명, 행정인력 2명으로 총 15명이 근무하고 있었다. 이후 예일대학교에서 보건학을 전공한 이종학이 새롭게 소장으로 임명되면서 간호 인력이 대폭 보강되었는데, 그 영역을 보건간호(Pubic Health Nurse) 4명, 임상간호(Clinical Nurse) 4명으로 구분하여 두었다. 배치된 보건간호사들은 중앙간호연구원에서 교육받고 국립시범보건소에서 실습을 마친 상태였다.35) 국립시범보건소에서 보건간호사들의 일과는 오전 시간은 클리닉에 할당되었고, 오후는 보건간호사에 의한 가정방문이 이루어지는 시간으로 배정되었다. 1956년 3월에서 1957년 5월까지 약 1년여의 시간 동안 보건간호사에 의해 이루어진 가정방문은 아동위생 118건, 모성위생 118건, 결핵관리 184건, 성병관리 11건이었다.36) 시범보건소에서의 활동은 충분한 인력과 자원이 배정될 경우, 지역사회를 대상으로 한 보건간호가 실질적으로 제공될 수 있을 것이라는 가능성을 보여주었다.
4. 보건소법의 제정과 보건간호 역할의 변화
UN 원조 기관에서 주도적으로 진행하던 간호교육 전반에 대한 업무가 1956년 7월에는 미국 원조 당국(ICA)으로 완전히 이관되어 미국의 대한 기술원조의 일부로 제공되기 시작했다. 그와 동시에 미국 원조 당국에도 보건 분야 내에 간호과가 별도 창설되어 캐슬린 로건(Kathleen Logan)이 선임 고문으로 파견되었다.37) 미국의 한국 간호 원조는 1956년부터 1962년까지 진행되며 총 11명의 자문 간호사가 한국에 파견되었다. 이들 중 5명은 USOM에서 활동한 보건간호사로, 간호자문관(nurse advisor)의 자격으로 중앙의 보건사회부 내 간호사업과의 자문 역할, 서울과 부산의 시범보건소 보건간호사업의 자문역할, 전염병 통제, 미국 하와이와 필리핀 등으로 보건간호 전문교육에 참가할 지원자 선발 등을 맡았다. 그 외 6명은 미국 미네소타대학교와 인디애나대학교에서 파견된 교수진으로 서울대학교 간호학과 설립에 영향을 미치는 등 한국의 간호교육 체계 수립을 위해 활동했다(USAID, 1966: 25-32).
UN에서 미국으로 간호 원조 사업이 이관된 이후 미국 원조를 통해 제공된 보건 분야 기술원조의 최우선 목표는 한국에 새롭게 도입될 보건소의 안정적이고 효율적인 운영이 가능하도록 하는 것이었다. 이를 위해 보건 기술원조는 보건소를 중심으로 구성되었는데, 여기에서 본부와 현장을 매개한 중요한 인력들이 미국에서 파견된 보건간호 자문관들이었다. 이들에게는 매달 각 지역을 돌며 보건소에 배치된 보건간호사의 업무 현황을 파악하는 임무가 배정되었다(박노례, 2013: 301-302).38) 이는 현장 답사를 진행하는 보건간호사들을 통해 한국 보건소의 현실이 지속적으로 조사, 관리될 수 있었음을 의미했다.39) 1956년부터 OEC를 통해 제공된 기술원조의 핵심은 각 지역 방문을 통한 현황 파악과 현장에서의 교육 제공이었다. 이 중 보건간호에 할당된 예산은 76,000 달러였다. 이를 위해 미국에서 간호자문관 3명(선임 1명, 보조 2명)이 파견되었다. 또한 5명의 보건간호사를 1년간 필리핀과 하와이에 파견하여 교육 받을 수 있도록 했다.40)
1956년 12월 보건소 설치 및 운영, 시도립 보건소 직제를 골자로 한 「보건소법」이 제정되며 본격적인 보건소망 설치 사업이 시작되었다.41) 법령에 따르면, 보건소가 관장하는 사업은 전염병 관리, 모자보건, 학교보건, 환경위생 및 산업보건, 보건통계, 보건사상 보급 및 기타 공중보건 향상에 관한 사항으로 규정되었다.42) 이에 따라 전국에 보건소가 확충되고 보건간호사가 배치되었으나 제한적인 인력과 재원의 이유로 이들이 교육과정에서 습득한 전문성을 발휘할 수 있는 환경이 마련되지 못한 경우도 많았다(이표희, 1969: 26-29; 김영수, 1966: 79-83).43) 보건소에 배치된 간호 인력은 가정, 학교, 사업장 방문을 포함해 모자보건 서비스 제공, 보건교육과 전염병 관리, 예방접종과 치료 등 광범위한 업무 범위를 가졌다. 그 중 보건간호의 핵심적인 역할은 가정방문이었다. 가정방문을 통해 보건 서비스가 지역사회 가정 단위에 미칠 수 있도록 하고, 동시에 보건소에서는 수집할 수 없는 지역사회 건강 상태 및 사회경제적 요건들을 확인할 수 있도록 하는 장치였다(이종학, 1959: 43).
보건소법의 제정은 일차보건을 위한 물질적, 행정적 기반을 다진다는 점에서는 의미가 있었으나, 보건간호 영역에서는 역설적으로 오히려 부정적인 영향을 미쳤다. 보건간호 뿐만 아니라 보건소의 핵심 인력을 양성하는 데에 기여한 중앙간호연구원이 1957년 폐지된 것은 이를 상징적으로 보여주었다. 이는 당시 보건 교육의 양상과 원조 체계의 변화가 맞물려 일어난 사건이었다. 기존 국립중앙보건소가 중구보건소로 개편되면서 보건간호 교육은 중앙보건원 훈련부나 새로 설립된 서울대학교 보건대학원에서 담당하게 되었다. 또한 1957년 국립의료원 개원과 여타 대학과정의 설치로 중구보건소에 자리하고 있던 중앙간호연구원이 폐지된 것도 보건간호 교육에는 중대한 영향을 미쳤다. 보건간호 교육이 대학 등의 교육기관으로 이전되면서 이전에는 보건소라는 공간 안에서 이론과 실습 교육이 함께 이루어지던 것이 분리된 셈이었다. 또한 대학과 같은 교육기관에는 별도의 교통수단이 제공되지 않아 실습을 위한 보건소까지 학생들을 이동시킬 수 없다는 한계도 있었다. 더불어 교육자들이 보건소 인력이나 간호사들에서 의사 출신의 보건학자들로 교체되면서, 보건간호 교육은 급격히 이론 중심으로 재편되었다.44)
또한 정부는 보건소법 시행 이후 80개의 보건소를 건립했다고 밝혔으나 이 중 보건사업을 충실히 수행하는 곳은 극히 소수에 불과했다. 대부분의 보건소는 충분한 재정지원을 받지 못해 치료 사업에 치중했고, 이는 당시 이미 전국에 퍼져 있던 150개 병원, 3,930개 의원, 41개 요양원, 1,779개 약종상들과 보건소가 환자를 놓고 경쟁해야 했음을 의미했다. 또한 1954년부터 1960년까지 보건사업, 즉 예방적 사업을 위해 2,800만 달러에 달하는 물품지원이 이루어졌으나 이 물품들은 거의 활용되지 못하고 있었다. 다년간의 현장 답사를 통해 보건소의 현실을 관찰한 자문관은 한국 정부가 보건소의 숫자가 늘어난 것에 만족해서는 안되며, 실질적인 운영에 관심을 가져야 할 것이라고 제안했다. 한편으로는 간호법을 제정하여 보건부 내 간호사업을 국(Bureau)으로 승격시키고 전문성을 가진 간호사를 배치하여, 보건소 내 간호사를 반드시 충원하고 이들이 보건 영역에 보다 적극적으로 참여할 수 있도록 할 것을 권고했다.45)
가정방문 등으로 대표되는 전통적인 보건간호 활동이 제한된 상황에서도, 미군정기부터 한국 보건간호 전문가들의 주요한 활동으로 자리잡은 지역사회 보건기관 교육사업은 활발하게 진행되었다. 1957년 7월 보사부 의정국은 보건소교육팀을 구성하여 매달 각 지역의 보건소를 방문하여 보건소 현황과 보건간호 활동 상황을 점검하고 상담을 제공했다. 이 팀은 미국 측 자문관인 로바 켈로그와 보건학을 전공한 의사 김명호46), 보건간호사 손경춘, 위생사 서정현으로 구성되었다(박노례, 2013: 302).
1957년부터 1958년까지 18개 보건진료소와 9개 보건소를 방문하여 진행된 조사에 따르면 이 기관들에 고용된 보건간호사는 총 26명이었으며, 이 중 22명이 중앙보건원 훈련부의 보건간호 교육에 참여한 경험이 있었다.47) 이러한 현장 조사는 간호 기술원조의 주요한 업무로 자리 잡았다. 주한미국경제협조처(USOM)의 간호자문관들이 1960년 7월부터 8월까지 전국 보건소들을 순회하며, 국립중앙보건소에서 1957년부터 주최한 보건간호 워크샵에 참석했던 간호사들이 각지의 보건소에서 적절히 기능하고 있는지를 확인했다.48) 자문관들은 각 보건소에 5일간 머물며 현장을 점검하고 현장의 보건간호사들에게 자문과 교육을 제공했다. 자문관들은 점검 결과 지역 보건소들이 보건간호를 충분히 활용하고 있지 못하다며, 가장 큰 이유를 지방 정부가 보건소가 운영비용의 상당부분을 자체 조달하도록 하기 때문에 보건소에서 제공되는 서비스가 보건사업이나 예방보다는 소득을 올릴 수 있는 결핵 검사, 약품 및 주사제 처방 등에 집중되어 있다는 점을 들었다.49)
1961년 미국 간호자문관은 파견 종료 보고서에서 한국에 이미 충분한 전문성을 지닌 보건간호사들이 충분히 양성되었지만, 보건소에 보건간호가 제대로 자리 잡지 못했다고 비판했다.50) 매달 진행하는 현장 방문이 실질적으로 일선 보건소에 주요한 변화를 가져오지 못하고 있으며, 이는 중앙정부의 충분한 재정 지원이 없어 보건소가 치료사업에 집중할 수밖에 없다는 구조적인 한계에 기인한다는 지적이었다. 또한 이러한 경제적 이유와 더불어 보건소의 인력 관리를 담당하는 보건행정가들과 의사들이 간호에 대한 이해가 없어 보건간호사들을 적극적으로 고용하거나 활용할 의지가 없으며, 중앙정부 내에 간호사들의 이해를 대변할 수 있는 구조가 없다는 것도 문제점으로 지적하였다. 그 이유들로 한국 보건부가 간호사업에 큰 관심을 기울이지 않고 있으며, 시설과 장비가 충분히 활용되지 못하고 있으며, 이미 배출된 인력을 잘 활용하지 못하다고 있다는 점을 들었다.51) 심지어 미국의 지원을 받아 유학을 다녀온 18명의 보건간호 장학생들 중 정부에 정식 보건간호사로 임용된 사람은 한 명도 없었다. 결과적으로 보건소의 핵심 활동인 예방, 그리고 이를 실무적으로 추진할 보건간호사들이 돈이 되지 않는다는 이유로 활동을 제한받거나 치료 부분에만 참여하도록 하는 상황이 개선되지 않는 한 원조의 효율성이 매우 낮을 수밖에 없다는 분석을 내놓았다.
더불어 1945년부터 1950년대 중반까지 이루어진 보건간호 인력 양성에 중요한 한계가 있었다는 점이 지적되었다. 적지 않은 간호사들이 해외 유학 등을 통해 보건간호에 전문적인 교육과 훈련을 받고 한국에 돌아왔으나, 이들 중 지속적으로 보건간호 분야에 종사하는 사람들이 매우 적었다는 점이었다. 미국 원조 당국은 애초에 해외연수생 선발 시 보건간호에 대한 신념이나 기존 경험이 없는 사람들을 선발했기 때문이라 설명했다. 그 주요한 이유는 미군정기와 한국전쟁 직후 선발된 사람들은 많은 경우 기존 경력보다는 영어를 할 수 있는지의 여부가 주요한 기준이 되었기 때문이었다. 당국의 분석에 따르면 당시 한국에서 영어를 이해할 수 있는 간호사들은 대부분 선교병원에서 미국인들과 일한 경험을 가진 20대 초반의 젊은 여성들로, 대부분이 보건간호가 아닌 병원 종사자였다. 당시 지역의 보건간호사들은 이들에 비해 나이가 많고 대부분이 기혼자였기에 쉽게 해외 연수를 선택할 수 없었다. 이에 따라 보건간호 연수를 마치고 한국에 돌아온 후에도 대부분 20대 후반의 젊은 여성에게 보건기관의 주요 직을 내어주지 않으려 했고 따라서 보건소에 배치되기 보다는 기존에 자신이 일했던 병원으로 돌아갈 수밖에 없었다. 그에 따라 보건간호의 전문성을 살리지 못하고 있다는 한계가 있었다고 미국 측 자문관들은 평가했다.52)
이러한 평가는 당시 보건간호 해외연수생들이 마주해야 했던 복합적인 어려움을 드러낸다. 실제 보건소당 배치된 간호사의 수는 최대 2명에 불과하여 전국적으로 보건소 1개소 당 0.3명에 그치는 등 보건간호사의 업무에 대한 이해가 부족한 상태에서 실질적인 지원은 매우 제한적이었다(보건간호사회, 2018: 48). 유학 이후에도 중앙 보건부처, 심지어는 일선 보건소에서도 이러한 전문 인력을 활용할 수 있는 충분한 체계가 마련되어 있지 않았다. 결국 보건간호에 대한 신념보다는 영어 구사 능력을 우선적으로 고려하여 선발된 인력들이 기존에 익숙하게 수행해왔고 보수도 더 높았던 병원으로 돌아가는 것은 당연했다. 간호 인력의 적절한 배치가 이루어지지 못한 것은 한국의 문제만은 아니었다. 미국 원조 당국 역시 충분한 전문성을 가진 간호 자문관을 확보하는 데에 어려움을 겪고 있었다. 보건소법 제정 이후 초기 활동들이 형성되던 1958년 7월부터 1959년 9월까지 14개월 간의 결정적인 시기에 책임자급의 수석간호자문관을 공석으로 비워두게 되면서 전반적인 간호 재건프로그램에 악영향을 끼치는 결과를 낳았다.53)
한국의 보건행정 체계 내에 보건간호를 하나의 전문적인 영역으로 확립하려는 시도에도 불구하고, 주로 의사로 구성된 보건계에서의 인식은 쉽게 개선되지 않았다. 국립중앙보건소 소장을 역임하여 보건간호 활동에 대한 상당한 이해를 가진 의사 이종학이 집필한 『보건소행정과 활동』(1959)에 소개된 보건간호에서도 이러한 이해의 간극이 나타났다. 그는 보건소 간호사의 업무를 보건소 안에서의 의사 진료를 보조할 간호원과 동시에 보건소 밖에서 보건사업 실무를 담당할 보건(간호)원의 업무로 구분하여 설명했다. 예를 들어 같은 모성보건 사업에서도 간호원은 진찰실의 준비, 진찰 시 의사 보조, 각종 검사 기록을 수행하는 반면, 보건원은 상담과 기록, 보건소 외 사업 후 간호원장과 논의, 보건교육 등을 담당해야 한다고 보았다(이종학, 1959: 162). 이는 보건소에서 간호의 역할을 안과 밖으로 나누고, 보건간호의 역할을 보건소에서 의사의 지시에 따라 수행되는 보건사업의 보조적 위치에 두는 것이었다. 결과적으로 앞서 미국 보건간호협회에서 주장했던 것처럼 보건간호가 의사의 지시를 받아 보건사업을 수행하는 보조적인 역할을 넘어 능동적인 역할을 담당하고자 했던 이상과는 상반된 것이었다.
보건소법 제정에 따라 외원이 아니라 한국 정부의 자체 재원으로 보건소가 운영되면서 의사를 중심으로 한 임상인력이나 지방 행정부의 영향력이 강화되었다. 이에 따라 애초에 보건간호를 둘 것을 명시한 보건소 인력 규정은 유명무실해져 많은 경우 보건간호에 배정된 자리를 남성 행정사무원이나 위생기사로 대체되는 경우가 많았다.54) 이는 지역 보건부나 보건소장이 보건간호에 대한 이해가 부족했기 때문이기도 했지만, 동시에 젊은 여성에게 보건소의 주요한 업무를 맡길 수는 없다는 오래된 차별적 인식에 기반하기도 했다. 중앙간호연구원 등에서의 보건간호사 양성은 주로 졸업한지 얼마 되지 않은 젊은 간호사들을 대상으로 진행되었고 이들은 많은 경우 20대 후반에서 30대 초반이었다. 보건소장들은 이렇게 젊은 사람들이 지역사회에서 교육을 제공하거나, 조직 활동을 이끌기 미숙하다고 판단하는 경우가 많았다. 더불어 당시 간호사들의 낮은 학력도 문제였다. 1962년 초급대학에 준하는 간호학교로 승격되기 이전까지 간호사들은 고등학교 졸업의 학력 수준이었기 때문에, 보건소 내에 다른 인력들에게 무시당하는 경우도 적지 않았다. 이러한 여러 한계들은 보건소를 중심으로 보건간호사들이 주도적으로 보건사업을 조직하고 수행하는 데에 장애물이 되었다.55)
보건소망의 확대는 한국 사회에 보건사업을 위한 물질적 기틀이 마련되는 계기로 해석할 수도 있지만, 초기 미국이 계획했던 예방의학과 사회의학에 기반한 보건이 제공되는 공간으로 자리잡지는 못했다. 또한 이 시기 전미보건간호협회에서 주장한 것처럼 보건간호가 전염병 예방과 같은 전통적인 보건 활동에서 지역사회 건강을 관리하는 것으로 능동적인 역할을 수행해야 한다는 영역 설정에도 부합하지 못했다. 당시 한국 보건의료의 현실적 한계로 이러한 보건간호의 영역은 한국에서 활성화되는 데에 더 많은 시간이 필요했다. 하지만 미국 자문관과 짝을 이룬 한국의 보건간호사들은 보건소교육팀이라는 형태로 중앙 보건부와 지역의 보건조직을 연결하고 현장에서 보건소 인력을 교육하고 관리하는 새로운 영역을 확보했다.
5. 결론
해방 후 미군정은 한국 보건의료 행정의 재편 과정에서 보건이라는 새로운 개념을 대중에게 전파하기 위한 수단으로 보건간호를 택했다. 미군정이 제시한 보건간호는 여성 간호사들이 가정에 직접 방문하여 가정환경을 살피고 필요한 이들에게 돌봄(nursing care)을 제공하는 활동으로, 과거 일제강점기 남성 경찰과 의사를 중심으로 규제와 감시, 적발을 위한 검병적 호구조사 중심의 위생경찰과 가장 극명하게 대비되는 것이었다. 즉 미국이 새롭게 제시한 “보건”이라는 개념과 활동이 과거와 현격한 단절을 가진다는 것을 대중에게 인식시키기에 적합했다.
미군정과 미국 원조 당국은 기존 보건간호 수행 경험을 통해 보건간호가 제한된 자원 내에서 효율적으로 지역사회에 보건의료 자원을 배분하고 궁극적으로 의료비 지출을 억제할 수 있는 수단임을 알고 있었다. 또한 충분한 보건간호 자원을 보유하고 있던 일본은 보건간호 인력의 활용을 통해 단시간에 지역사회 보건망을 확충할 수 있음을 보여주었다. 그에 반해 한국은 선교간호사를 통해 보건간호를 경험한 극소수의 초기 보건간호 교육을 담당할 핵심 인력을 보유하고 있었으나, 이를 전국적으로 실천할 수 있는 보건간호 실무자의 절대적인 수가 부족한 상황이었다. 이에 따라 기존 간호인력을 재교육하는 방식으로 새롭게 확장되고 있던 보건체계에 보건간호 인력을 공급하고자 했다. 일시적으로 이러한 활동은 보건간호 인력을 양성하여 각 지역에 배치하는 데에 성공했으나, 전쟁과 전후복구 과정에서 치료와 전염병 예방이 시급한 문제로 떠오르며 지역사회 건강증진과 같은 보건간호의 보다 포괄적인 임무는 제한되었다.
1956년 제정된 보건소법은 보건소를 지역사회에 일차의료를 공급하는 핵심적인 조직으로 배치하고, 이와 연계하여 보건간호 활동을 활성화시킬 수 있는 주요한 계기로 여겨졌다. 하지만 실제 보건소망의 확충과 구체적인 시행은 1960년대 이후에야 이루어졌던 것처럼, 보건소 내 보건간호의 역할도 많은 부침을 겪었다. 충분한 재정적 지원이 이루어지지 못하는 상황에서 보건소는 예산을 소요하는 예방 활동보다는 진료비를 징수할 수 있는 치료 활동에 집중하게 되었으며, 이는 보건소에 배치된 간호사들도 마찬가지였다. 가정방문 등 전통적인 보건간호 활동이 위축되어가는 상황에서, 기존에 양성된 보건간호 인력은 가정이 아닌 보건소를 ‘방문’과 ‘관리’의 대상으로 삼았다. 보건간호사를 주축으로 한 보건소교육팀은 중앙 보건행정과 지역사회 일선 보건소를 매개했다. 이들은 일선 보건소에는 새로운 ‘보건’의 역할을 지속적으로 보건의료 인력들에게 상기시키며, 기관을 중심으로 한 치료가 아닌 지역사회로 나가 예방을 제공하는 보건사업의 역할을 강조했다. 이후 이들의 보고서는 중앙 보건행정에 환류되어 일선 보건활동이 마주하고 있는 주요한 한계들을 환기시켰다.
1961년 보건간호 교육에 대한 미국 원조의 중단, 그리고 1962년 「의료법」 전면 개정 과정에서 의료업자 중 보건원이 삭제된 것은 보건간호를 하나의 전문적인 영역이자 지역사회 보건사업의 주요한 매개자로 활용하려던 시도가 한계를 맞이했음을 의미했다.56) 보건간호라는 직역 자체는 당시 한국의 보건의료 체계 내에 안착하지 못했지만, 이를 통해 제시된 가정방문을 통한 보건교육, 지역사회 중심의 통합적 보건의료 서비스 제공과 같은 다양한 개념들은 ‘보건’이라는 실천이 기관을 넘어 지역사회라는 장(場)으로 확장되어야 함을 인식시켰다.
PDF Links
PubReader
ePub Link
Full text via DOI
Download Citation 
Print 
